程红艳：华中师范大学道德教育研究所副所长、教授、博士生导师

罗艳华：华中师范大学道德教育研究所2020级博士研究生

原文载于《社会科学战线》2023年第1期

摘要：新世纪以来，中国基础教育进入综合改革和全面纵深改革的攻坚期，在教育体制、课程教学、考试评价等方面开展了诸多改革，然而教育均衡改革未能促进教育实质公平、育人方式改革遭遇瓶颈、管理制度改革尚待转型，呈现诸多“有改革无实质改进”的改革阻滞现象。攻坚期基础教育改革阻滞的原因在于教育制度创设的有限理性、教育改革方式的外围渐进模式、教育治理机制滞后以及社会深层结构的锁定效应。破解改革阻滞的困境必须突破既有的主体单一化、方法简单化、外围渐进式教育改革模式，凸显行动者的能动视角，在价值目标、审议过程和主体行动三方面进行重构，将教育改革嵌入社会网络之中。教育制度在价值取向上，应该从筛选精英转变到所有人共有共享的全民教育；教育改革审议过程应建立专业人员、市场和公众等多维参与的合法性机制；教育改革行动主体方面，应建构鼓励基层创新和边缘创新的多中心动力机制。

关键词：基础教育改革；教育制度；制度创新；教育治理

1977年恢复高考以来，中国教育历经30多次大大小小的改革[1]，大体可以划分为四个阶段：恢复重建变革时期(1977-1984)、教育体制改革时期(1985-2001)、综合改革期(2002-2010)、全面纵深改革期(以《中国中长期教育改革与发展纲要》的出台为标志)。新世纪以来，随着义务教育的全面普及，基础教育改革进入综合改革和全面纵深改革的攻坚期。各项改革密集进行，课程改革、考试改革、评价改革相继实施，然而改革过程表现出“量的增加”、“质的停滞”，出现改革内容浮于表面[2]、指导改革的思想和理论储备不足[3]、以发展来替代改革[4]、公众力量参与不足、改革的社会基础薄弱[5]等问题。改革攻坚期的突出特点就是容易改的教育局部问题基本上都已经解决了，剩下的都是改不动、改不好的“硬骨头”和“老大难”问题。这些问题往往是牵涉教育管理体制、教育基本结构与核心利益分配的系统性问题，其解决非一日之功，并且当前既有的改革模式对于这些问题的解决往往是无能为力的。因此，基础教育改革陷入了“老问题”年年讲，“新观念”年年出，“有改革无实质改进”的改革阻滞状况。理性反思基础教育改革本身的问题，探明基础教育改革关键领域出现瓶颈的根本原因，对促进基础教育高质量发展具有重要意义和价值。

一、攻坚期基础教育“改革阻滞”表征

从改革成效来看，基础教育改革呈现出局部改进、整体生态不容乐观的态势。局部地看，每一项教育改革都旨在修补当前制度漏洞，比之先前均有进步，如高考改革促进考试方式多样化、课程改革促进了教学方式的变革，取得了有目共睹的成绩；然而，整体地看，教育公平和质量未能得到有效提升与保证，应试教育与考试焦虑却愈演愈烈，教育体系呈现出日趋内卷的系统性危机。攻坚期基础教育改革阻滞的“硬骨头”和“老大难”突出地体现为三个层面的问题——从宏观教育发展战略来看，教育均衡改革未能促进实质教育公平；从育人方式来看，考试制度改革和课程改革未能促进创新性人才选拔与培育，未能切实减轻学生身心负担和推进学习方式的变革；从教育管理改革来看，现代学校制度未能建立起来，学校仍缺乏活力。

（一）教育实质公平保障乏力

社会贫富差距拉大和阶层固化掣肘着基础教育公平的发展。世界经济论坛(WEF)发布《2020年全球社会流动性报告》，报告显示中国社会流动指数为61.5分（满分为100分），在82个国家中名列45名，差强人意。其中，日本以76.1的成绩位列十五名，韩国以71.4的成绩位列二十五名。相比于其他亚洲国家，中国在平等的工作机会、教育机会和社会保护方面存在明显的短板[6]。截至2020年，九年义务教育实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%[7]。教育均衡改革虽然整体上促进了学校办学条件与物质设备的均衡化，却不能促进生源均衡和师资均衡。

基础教育实质公平主要体现为教育权利平等、教育机会均等和教育质量公平，然而当前基础教育发展的教育机会不等依然突出，更遑论教育质量公平。

城乡教育差距进一步拉大。教育筛选对农村学生不友好的排斥功能明显：职业中学农村学生比例远大于城市学生，省级示范高中和重点大学的农村学生比例都呈逐年下降趋势，精英大学农村学生比例不断下降。

区域间教育发展严重不均衡。大城市教育发展的虹吸效应明显：省会城市高中垄断精英大学升学率的态势越来越明显，县级高中与省会学校的教育质量差距拉大；省会城市、教育质量较高的地区和学校不仅没有成为推进高质量教育公平的动力源，反而成了教育劣势地区的资源抽水机[8]。

区域内校际差距过大导致教育竞争激化和教育焦虑蔓延。重点学校发展的马太效应日益凸显，“强者越强，弱者越弱”[9]。重点学校聚集更多优秀教师（包括特级教师）和更多来自较高社会经济地位家庭的学生，与普通学校之间呈现出越来越大的教育质量差异，“择校热”盛行不衰。

与此同时，教育产业化趋势依然暗流涌动，资本渗透、裹挟教育现象屡见不鲜。教育品牌成为资本逐利的对象，公办学校从事营利性办学，利用输出品牌谋取利益；一些地区的义务教育资源通过“资本化”过程不断蕴含在房屋价格之中，并由公共品逐渐转变为消费品[10]；另一些地区出现教育的拉丁美洲化[11]，公立学校地位被弱化。2021年，教育“双减”政策的强力出台，有效遏制了校外培训机构和资本市场对于学校教育的裹挟，但其长期效果尚有待观察。

（二）育人方式改革遭遇瓶颈

新世纪伊始，全国推广实施新课程改革促进了自主学习、合作学习等教学方式的变革，然而由于考试改革滞后及社会动员不足，课程改革取得的成果有限。之后，中国学生核心素养、学科核心素养等文件相序出台，但尚未触发基础教育教学的进一步改革。学生的学业负担依然沉重，学生的学习方式仍以接受学习为主，缺乏以有意义的方式来解决真实世界挑战的学习体验；学习负担大多源自社会比较的竞争压力和大量重复训练的时间压力，从长期来看实则磨损了学生学习的内在动力，不足以推动学生掌握应对未来科技变革与社会变革所必须的能力。

考试选拔制度的改革长期持续进行，一系列改革举措旨在突破考试对人才培养的负面影响，培养和选拔社会发展所需的创新型、复合型人才。2014年以来，高考改革力度增大，给予学生适度的考试科目选择权，试图通过综合评价和多元录取打破“以分取才”的僵化标准。改革的初衷无疑是很好的，然而从多地实践来看，新制度并未能促进学生的差异化发展，反而造成考试频繁、学习碎片化、学生负担加重等弊病。与此同时，旨在选拔怪才偏才学生的自主招生制度也遭遇滑铁卢。在教育系统中，如何通过教育考试制度、学校评价制度和课程教学改革促进学生创新精神和实践能力，形成适应学生成长规律的更为人性化的学校育人方式，依然道阻且长。

（三）管理制度改革裹足不前

1985年以来，实行简政放权、扩大学校办学自主权便一直是教育管理改革的主导趋势。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》继续强调以转变政府职能和简政放权为重点，明确各级政府责任，促进管办评分离，形成权责明确的教育管理体制。2015年教育部颁布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》、2019年中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》都明确提出“推进现代学校制度建设，落实学校办学自主权”。

虽然教育政策反复重申“确保学校办学自主权”、理清“政校”关系，建立依法治校、自主管理的“现代学校制度”，倡导推进教育治理现代化，然而所有这些诉求都指向教育行政部门，要求权力在学校与教育行政部门之间重新划分与相互制衡，但行政部门的“自我革命”和“自我放权”并不容易，而学校也缺乏足够的资源与地方行政部门展开平等的权力博弈。近年来，随着技术治理的推进以及行政官僚体系功能的拓展，地方教育行政管理机构越来越庞大，人员越来越多，对学校的管控越来越深入和细致，“痕迹管理”“精细化管理”让学校深陷制度桎梏，学校越来越缺乏活力和特色，办学体制改革困难重重。

二、基础教育“改革阻滞”的原因剖析

教育改革，是在价值、制度、实践等方面进行的利益重组活动，本质上更是一种制度变迁过程。新制度主义经济学家诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”[12]。制度变迁是权力与利益在个人、团体、组织之间分配格局的再造，同时涉及各种思想观念之间的交锋、博弈和深层社会文化价值的重构。制度变迁涉及三个层面：正式规则、非正式约束以及实施机制。攻坚期基础教育改革阻滞的原因更为复杂，既有作为正式规则体系的制度创设、决策方式的制约，还有制度实施中不得不面对的错综复杂的多元利益格局的掣肘，更受文化系统中的长期结晶凝聚的深层价值观等非正式约束的锁定效应影响。

（一）教育制度创设的有限理性

制度创设，即改革政策对于制度的设计、安排和选择，是多种观点和价值博弈之后的产物。当前，教育制度的创设虽然是理性的，但却是“有限理性”，管理者寻求的是令人满意的决策，而不是最优决策，因为他们缺乏使得决策最优化的实践能力和认知能力[13]。

首先，教育改革的价值导向存在多重制度逻辑冲突。制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的，而不同群体和个人的行为受其所处场域的制度逻辑制约。[14]教育改革处于相互竞争的三重制度逻辑之中：社会逻辑、经济逻辑和政治逻辑。从教育改革的社会逻辑来看，教育改革要促进和谐而繁荣的社会，体现社会正义和社会共同体的团结；从教育改革的政治逻辑来看，教育改革要维持社会稳定和增加统治的合法性，提升大众的教育满意度；从教育的经济逻辑来看，教育改革要促进经济增长，提升效率。三种不同的逻辑推动教育改革朝着不同的方向发展——政治逻辑强调推进教育公平，经济逻辑却鼓励效率至上和拉开差距，将经费投入产生更大回报的教育领域；社会逻辑强调社会团结，教育要促进所有人共同发展，而经济逻辑和政治逻辑则更关注培养高端的精英人才。自然，围绕着不同的价值观建构起来的制度之间也彼此竞争。比如教育资源分配是公平优先还是效率优先、教育政策是促进民办教育还是限制民办教育、选拔考试是提高质量考核标准还是降低考核标准等等，围绕这些问题，这些年一直存在着拉锯式反复，无法取得共识。

其次，制度创设的有限理性也表现为对于制度改革后产生的多重后果或制度意外预期不足，改革缺乏“成本—效益分析”。制度改革设计具有一些针对性，能解决一些现实教育问题，但是长期实施起来产生的负面作用抵消了其积极意义。比如课程改革号称降低学习内容的难度，然而由于考试竞争白热化，于是出现“学得容易考得难”的情况，导致“学校不教校外教”，反而进一步增加了家长购买教育服务的经济负担；又如自主考试制度的设计，虽然是基于选拔偏才怪才的考虑，却导致了这一制度为社会中上人群打开了方便之门。可以说，当前中国教育制度改革的风险在于——所有试图在统一的强制性政策或规范性政策上撕开口子、给予某些弹性和自由的改革，都会有被强势群体滥用的风险。

其三，制度创设的利益博弈。改革受到既得利益者和强势集团的阻挠，比如推行教育均衡发展势必会与学校非均衡化的态势相抵牾，遭遇到重点学校及其支持者的反对；去行政化改革试图削减管理人员的权威和权力，也势必会遭到官僚体系的反对。一些缺乏代表性的底层社会群体，如留守儿童问题、流动儿童问题，推进其教育利益的改革往往变革迟缓，而落实改革精神的具体条例规定也往往会设置多种条件和门槛。还有少数教育制度的改革，不是出于增进公共利益的考虑，而是有部门利益最大化的考量。由于制度设计缺乏公开辩论与公众参与的环节，它无法监控权力和利益借改革之名进行自我复制和自我膨胀的野心，也无法约束精英主导下的改革偏好，因此改革的成本和效益在社会各阶层中的分配无法达到“帕累托最优”和罗尔斯标准。

其四，制度创设的理想难以落地。尽管制度设计的初衷看上去很美，但实际上却成为“无根的水芹”。政策供给与学校实际需求差异较大。某些决策人员不太了解学校教育的实际情况——“绝大多数教育改革失败是因为改革者没有看到学校文化这一因素。改革者设计新的政策，但这些政策似乎是在真空中实施的，而不是在有着多个世纪文化传统的机构环境中实施的”[15]。一些制度设计不接地气，缺乏对教育实践多样性的回应，对文化差异和地区差异预计不足；另外一些制度设计则直接从西方文化中采取简单的制度移植方法，实践的本土途径尚属未知，对于教师能力的要求高，又缺乏切实的经费支持和技术支持，很难得到一些教师的真心拥护。吴康宁曾生动地描述过这种改革中出现的典型行为——“三心二意、空喊口号、虚与委蛇、忽悠作秀、借改革之机谋名逐利”，其典型过程是——“起初轰轰烈烈、其后冷冷清清、继而徒有虚名、最终偃旗息鼓”[16]。

（二）教育改革方式的外围渐进模式

改革开放以来，中国教育改革一般采取决策的渐进模式。渐进式改革是针对既有问题的修修补补模式，改革循序渐进，有利于缓解矛盾冲突、维持政治稳定和社会安定。通常，外围渐进决策模式根据问题难易程度推进实施，改革多从外围入手，容易的先改，难的后改，绕过核心矛盾和关键问题，致使教育痼疾纹丝不动，教育问题积重难返，成为改革很难攻克的“硬骨头”。以基础教育学校均衡发展为例，当前学校发展格局下，推行师资均衡和生源均衡遇到的阻力很大，因此，只能进行局部的比较容易推行的细微调整，比如通过教师支教交流来促进教师均衡、以建立学校联盟的学区制和学校结对来促进优秀学校对薄弱学校的帮扶。无疑，这些改革对于促进均衡发展效果非常有限，不啻杯水车薪。

渐进模式倾向于将新事件视为另一个老问题并用老方法去解决，改革只能在既定格局中进行规则微调，不能推动各项改革整体协调、配套进行[17]。渐进式改革着重于短期目标，追求有限变更，注重“稳定存量、搞活增量”，表现出一种维持现状的保守倾向。由于系统设计的整体思维缺乏，改革措施重重叠加、叠床架屋，学校教育疲于应对。各种单项改革互不关联、各自为政，以至于最终“孤掌难鸣”[18]。改革虽然使得局部教育系统换上了“新零件”，然而，支撑其加速的“发动机”“变速箱”等核心组件依然低效。叠加式的改革无法实现“小马拉大车”的愿望。以育人方式改革为例，考试的选拔功能和竞争强度没变，只是在考试选拔方式和选拔标准上不断改进、不断精致化与复杂化，只会使得考试压力越来越大、社会成本越来越高、教育越来越内卷化；减负改革进行了一轮又一轮，但改革措施只是对学生学业负担重的一些表面问题进行修补和堵截，学校的筛选功能和考核方式不变，减负改革依然是徒劳。所以，众多看似进步的局部改革，却使得教育系统整体更加负重前行，尾大不掉。

我国教育改革多以政府为主导，政府几乎是教育创新制度供给的唯一主体。在这种改革方式中，政府能决定改革目标和主导改革过程，其好处是政府能保持教育系统稳定和减少无序现象，其问题是改革动力单一，共识不足。持制度选择理论的柯伯认为，教育制度改革是五种性质不同的力量共同作用的产物：官僚化、合法化、专业化、政治化、市场化，五种力量都可以成为推动教育改革和制度创新的主体[19]。而在我国官僚化、政治化是支配教育制度变革和教育治理的主要机制，专业化与市场化的力量在推动教育制度变革中产生的作用非常匮乏，致使教育改革沿着越来越行政化的路径不断前进。行政化推动使得我国教育改革与治理呈现运动式治理特征[20]。这种运动式治理方式在集中力量办大事，补齐教育短板方面（如普及九年义务教育）成效卓著，然而在教育改革进入攻坚时期则会因改革动员不足、社会支持不够等因素，难以取得如期成效。

在政府主导的改革中，最易引发利益纠葛的是推行规范性政策和再分配性政策。规范性政策主要是要求或禁止某种行为；再分配性政策则将资源或权力从一种社会团体转移到另一种群体，这两种政策都会导致权力与责任的重新分配，引发抵触情绪[21]。对于这两类制度变革，诱致性变革策略更为可取，提供多种政策工具来化解利益冲突，如给予报酬、提供经费、拓展职能、重组权威、政策劝诱等。我国常采用行政命令强制推行改革，政策工具较为单一、激励不足。利益相关者往往通过撤离（退出组织）、呼喊（公开各种困难）、消极抵抗（悄悄或公开反对新政）来进行政策抵制，变革短期有效，长期效果则难以为继。

（三）教育治理机制滞后

作为工业社会的基本组织形式和理性化的结果，政府部门通常采用科层结构进行管理。技术理性影响下的科层制形成了精致有效的控制模式——以权力集中、权威等级为主要特征，强调行为标准化、目标绩效化。然而，在当前的复杂社会中，科层组织往往会“管理失灵”。

其一，科层制善于守成，拙于改革。“政治的最高目标是秩序，创造秩序和维持秩序。秩序就是要保持现状，不但不追求变化，反而阻碍变化”[22]。“科层制并不是要形成一个人们可以讨论冲突的开放氛围，而是要形成一个封闭的、严格控制的、保证工作顺利完成的氛围”[23]。借助于科层结构，当前的教育管理方式通过控制流动性、化简复杂性和排除不稳定性等方式来处理时教育现实问题。改革会增加复杂性和不确定性，除非迫于外界压力，否则官僚体系不会“自找苦吃”。

其二，科层结构容易发生功能障碍，形成“阻滞型集权化”管理模式。科层制往往设置考核的责任目标，然而科层制的悖论在于——“它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本；越是在考核指标和报表制度上力图规划得细密和周全，就越会显露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化，从而为寻租活动留出足够的空间”[24]。垂直官僚结构的集权化体制中，政府对学校的管理可以使用上传下达的控制方式来实现高效协调统一，但它无法即时了解一线的教师和学生面临的鲜活的日常教学问题和真实需求，信息获取失真、信息处理滞后，对于多元化的复杂教育问题反应迟钝。于是，科层体系的“非人格化倾向”导致制度的不近人情；权威等级体系造成沟通障碍；规章制度目标错置，手段反而变成目的本身[25]。校长缺乏办学自主性、教师缺乏专业自主性、家长缺乏参与渠道，结果是相互推诿教育责任。教育行政部门就像“应急式”的救火队长，哪里起火就去扑哪里。

第三，基础教育管理部门的利益最大化考量。 社会学家韦伯指出，科层组织可能演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标[26]。周雪光指出，在中国行政体制中一些基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，当决策权力以及资源向政府上层机关集中时，自上而下的决策和随之而来的资源分配就更需要依赖漫长的行政链条和基层政府的“灵活执行”实施之，从而为共谋行为提供了组织基础和制度环境[27]。基层政府在政策执行中拥有较大的“自由裁量权” [28]，政策实施者不太可能支持与其自身利益对立的政策。如果可能威胁其工作保障、晋升机会和现状，新政策必定会遭到政策实施者的反对。在教育改革的实施过程中，与地方行政部门绩效要求不相符合的教育改革也会被抵制，往往会出现政策执行表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化等政策执行阻滞现象[29]。如教育部三令五申颁布“减负”令，之所以越减学生负担越重，便是因为减负可能带来的学生考试成绩下滑会影响地方教育官员的绩效考核与官声口碑，因此地方行政官员缺乏切实推动减负的动力，所以往往选择象征性执行和观望式执行等方式。

（四）深层制度和社会结构的锁定效应

制度通常被视为约束机会主义行为的规则。制度对冲突行为和利己行为进行协调和约束是以一些被特定共同体成员所广泛接受并形成共识的“基本机制”为前提的。那些得到更强大的关系和更牢固的资源支持的、被更强烈地坚持的深层制度构成了社会结构[30]。深层制度是维系社会基本价值和社会结构的必要而根本的制度，它塑造了社会结构和社会成员心智处理信息的方式。[31]深层制度和社会结构具有锁定效应，锁定效应使得符合与支持社会结构的制度改革能够存续，反之则被淘汰。深层制度、社会结构乃至国家教育传统，与历史长河中根深蒂固地沉淀结晶的政治文化密切相关。中国教育则自科举时期便确定了教育与政治稳定的制度结盟，形成了影响深远的以考试选拔人才为手段的精英主义和贤能政治的社会价值观。深谙中国传统文化的加拿大学者贝淡宁指出，“贤能政治过去是也会一直是中国政治文化的核心”，“贤能政治有两个关键因素：一是政治领袖有超过平均水平的才能和品德；二是设计用来选拔这种领袖的机制”[32]。无疑，教育在选拔领袖和制造精英的机制中扮演着重要的奠基性作用。中国教育最持久牢固的深层制度便是扎根于精英主义和贤能政治的文化传统并与之相符的制度。现代开放社会中教育价值存在的多元化形态——社会价值（正义、共同善）、民主价值（自由、平等、博爱）等等，虽然都可以被中国教育接受和吸纳，然而其中与政治文化传统最相契合的价值及其制度，才能成为影响教育改革的核心制度，另一些制度则只能是花边型点缀或微调型制度。比如，强调个人自由与权利的人本主义价值的教育理想，在遭遇到强调教育选拔和人才培养效率的现实主义倾向之后，就不得不为后者让步，因为后者才与选拔精英的深层文化系统相匹配。

因此，中国教育在初步确立了主体教育权利平等的现代理念之后，深层制度依然要发挥教育的筛选和分流功能、维系教育制造文化精英和政治精英的功能，这是精英主义和贤能政治得以持续的教育基础。教育通过重重的淘汰赛和锦标赛将文化精英挑选出来，为政治精英补充新鲜力量，这仍是教育体系的核心功能。而教育制度的变革，只是对这一核心功能的修饰或微调。例如素质教育改革、减轻学生负担等举措，只能是对当前过度看重竞争的教育的一种局部舒缓压力的装饰式变革。因是之故，围绕着中国教育的筛选与分流功能建构的考试与评价制度，便成为影响教育改革最强有力的制度。高利害制度——评价制度和考试制度，直接影响行为者的利益，具有“牵一发而动全身”的重要作用。如果这些制度没有重大变化，则教育改革不会取得实质性进展。

三、攻坚期基础教育“改革阻滞”的突围之道

教育体制是在既定社会结构中以自均衡方式实现系统再生产，如果没有行动者的反思性、实践性和能动性，教育改革就会变成没有质变的“因果循环”的自我重复。而现代教育的流动性、不确定性和高度复杂性，则会进一步将这种自我重复变成持续的系统退化过程。要突破攻坚期基础教育改革阻滞的综合症，必须要突破对以往主体单一化、方式简单化、外围渐进式的改革模式的路径依赖而造成的僵化结构和定势思维，引入行动者的能动视角，政府不再是制度创新的重要乃至唯一主体，而是让社会力量和利益相关者也成为改革的能动者，成为制度创新的主体；将教育改革嵌入合作的社会网络之中，从而建构具有弹性化结构、流动性行动以及创造性思维的行动方案[33]。为此，教育体制改革必须在价值目标、审议过程和主体行动三方面进行全面综合与更为彻底的重构。

（一）教育制度的价值重构：所有人共有共享的教育

成功的教育改革不仅是教育内部的改革，更是整个社会的价值变迁和文化重构，尤其是政治文化的重构。精英主义和贤能政治是中国特色的政治文化，如果丢弃或无视必将会引发社会混乱。然而，扩大政治的民主基础、增加社会参与则会让它注入新的力量。无疑，政治的民主化、法治化改革是教育改革成功的前置条件；另一方面，政治文化和政治制度建构中体现对探索真理自由精神的尊重和相对独立于政治的知识体系的维护，则会增加精英主义和贤能政治的合法性和内在活力，这对于政治系统和教育系统的长期健康发展都是必不可少的。

同样，教育制度的民主化、人本化改革也迫在眉睫，必须建构起真正民治、民享、民有的教育。教育要选拔精英，但选拔精英不能成为主导教育的唯一目的。根据教育部2020年统计数据，全国基础教育在校学生规模接近2亿，每年考取重点精英大学的人数比例仅为1%左右。如果选拔精英成为唯一目的，那么99%的绝大多数人注定成为教育筛选机制下的淘汰产品。显然，这种教育既不公平也无效率。更糟糕的是，基础教育精英化、功利化制约了教育质量的整体提升，反而助长了高等教育平庸化。因此，基础教育制度改革的重点便是平衡精英教育和全民教育，建构人才成长的多元“立交桥”模式，使两者相互促进，各得其所。在制度创设上，一方面要培养和选拔更有才能的精英，探索更具自由弹性和更高质量的天才教育模式，让真正有才能的人得到更充分和自由的发展，提供一些绕过统一考试选拔的“快车道”；另一方面则应该将全体学生的终身发展和全面发展作为基础教育坚定不移的根本目标——在义务教育阶段推进更为严格和更高标准的高质量均衡化教育体系，促进学校教育的师资均衡和质量公平；在高中教育阶段探索促进学生差异化发展的多样化育人方式改革。

要突破教育改革阻滞的困境，需要扭转狭隘的、片面的，以分数为唯一标准的教育质量观，从“主体性”“系统性”“行动性”三方面重建教育质量观。从质量观主体的角度思考，基础教育质量是“对谁的质量”“依照谁的质量观”“谁来决定质量”的操作定义[34]。质量应是对学生终身发展和未来社会负责任的质量，质量观是社会大众与教育专业人士协商对话后的重叠共识，质量评价是将教育系统的每一个环节和过程都纳入教育质量的考量，注重过程质量和个体学习体验。围绕这种复合动态的质量观，重建教育政绩观，重建学校教育、教师教学和学生发展的评价体系，引导学校注重全面发展；淡化教育筛选和考试分流，淡化考试的选拔功能，突出考试的发展性功能和达标性功能，通过考试来实现学校教学的改进。

（二）教育改革审议过程的合法性重构：多维参与机制

哈贝马斯倡导双轨制的审议民主模式，这一模式以制度化的形式将立法机构的注意力集中在广泛的、去中心化的、无主体的沟通活动上，这些沟通活动散布于公共领域，并囊括了所有的公民。如此，制度化的决策依赖于广泛而复杂的审议过程[35]。这是一个去中心化、无等级排列的理想社会，其中有多个权力中心，政府只是多种权威中心中的一个如果说哈贝马斯的“无主体沟通”理论太过于超前的话，那么在教育改革议程建立、启动、形成、决策、执行、评估过程之中增加公众参与和公共审议也是非常必要的。

首先，增加专业力量的参与。学者和教育研究者，虽然很难获得实际政策制定过程中的复杂信息，但他们可以创造新的理念系统，对教育经验进行理性化建构；可以协助政策制定者把特定的政策放在宏观环境中去思考和分析，也可以促使政策制定超越特定组织和个人利益的干扰。一线的教育实践者，也是教育改革需要倚重的重要力量，他们的实践经验为教育改革提供了丰富的地方性知识。研究者和实践者、政策制定者的互动可以使得政策制定的合效率性、合理性与合法性进一步提升。

其次，增加市场力量的参与。市场是在平等合作、自愿交换的互惠基础上建立起来的社会合作体系，其供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制有助于打破国家对于教育的垄断，扩大教育资源的供给，提升教育资源的利用效率。在制度漏洞下，市场力量会被资本操控，但在强调信息公开和公平竞争制度的引导下，较为成熟的市场机制可凭借其对于消费者需求的敏感，通过开办国际学校、创新性学校、特色性学校等方式来满足不同人群的多样化、个性化受教育需求，成为推动教育变革的一个重要补充手段。

其三，增加公众参与。教育改革的制度创设与形成过程中，应提供公众参与和协商制定规则的机会。如果排除公众对重要决策的参与，将可能造成政策失误。公众参与具有多种意义，一方面制约公权力，另一方面公众在参与过程中也获得教益。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应有所有有效的工具”[36]。1946年，美国国会颁布《行政程序法案》要求，联邦行政部门必须允许公众以多种方式参与政策细则的制定，强调最低的公众参与程度包括——行政机关邀请人们评价草案中的规则；举行公众听证；在起草规则的最初阶段，建立顾问委员会；与主要相关的利益团体商谈规则内容。最频繁的参与者应该是受到规则影响的利益集团，如教师工会、学校管理者、教师、家长、相关企业或机构等[37]。可惜，我国相关法律的制定和出台，还迟迟未列入立法议事日程。

（三）教育改革行动的主体重建：多中心动力机制

赋权给社会组织、专业机构、校长、教师、家长等社会力量和利益相关者，鼓励教育制度的基层创新和边缘创新，培育更多的“改革能动者”，形成教育改革的“去中心”机制和多中心创新的动力机制，也许是一条可能的突围之道。

其一，鼓励体制外边缘创新。充分调动民间力量参与办学的积极性，提倡并保护学校教育多元发展的态势，鼓励新教育理念引领下创新性学校的建立与发展。实践证明，教育创新往往来自于远离教育体制中心的边缘区域，如学校变革可从自由度较大的体制外学校开始产生。一些创新型学校如作为华德福学校、杭州的云谷学校、蒙台梭利学校等特色学校的创办，激发了学校教育教学改革的活力，也满足了学生的多样化、个性化发展需求。21世纪教育研究院作为公益机构组织了一系列的民间力量参与教育创新的行动，如乡村小规模校长培训、全人教育奖、地方政府教育制度创新奖、教育蓝皮书等民间教育创新活动。面向未来，公益基金、技术革新者和教育专业人员三方力量的有机结合，可为体制外创新提供更多可能性。

其二，促进地方政府教育治理创新。相比于中央层面，地方政府更加贴近教育对象和微观主体，制度创新的成本更低。要转变地方政府的权力运作和管理方式，更加强调间接管理、责任管理，注重服务职能。这是地方教育制度创新的核心。省级政府可以通过教育立法、转变政府职能成为制度创新的主体，其中影响较大的如2010年山东省实行素质教育行政问责制度；地市政府可以通过“管办评分离”、改变教育督导方式、改变校长选拔方式等促进教育制度改革，其中影响较大的比如安徽铜陵推行义务教育均衡发展、山东潍坊中考制度改革等。

其三，试点区域教育生态系统创新。从教育治理创新推行良好的区域中进行遴选，建设改革幅度更大的“教育改革特区”。在“教育改革特区”进行制度创新的先行先试，系统而全面地解决一些教育顽疾，如学业负担过重问题、学校发展不均衡等问题，实现区域内教育改革的整体推进，并通过催化效应和联结机制发挥“教育改革特区”的辐射效应，进而使整个教育系统形成健康生态。当前北京推行区域内教师校长轮岗、上海减少大规模考试，这些改革举措让人耳目一新。但这些还只是促进区域教育生态健康发展的外部条件，要形成丰富多样、自主创生的教育生态还需要在育人方式改革创新方面进行持续深入的长期探索。

其四，赋权基层学校创新。首当其冲的是赋予学校更多程度的自主权，激活学校创新的动力。发达国家基础教育改革的趋势之一是赋权学校，通过下放管理的自主权激发学校进行内部突围的基层创新，如英国的自由学校和特色学校改革、美国特许学校改革、韩国自律性高中的设置等，都试图将学校从地方教育局的管制中进行“解制”，实践表明此举有利于学校在教学方式和人才培养模式等方面进行大胆创新和尝试。当前，我国可以尝试鼓励少数优秀的试点学校通过与教育行政部门签订契约的形式成为自主管理式学校，给予这些学校更多的办学自主权以观其成效。更重要的是，鼓励和赋权广大一线教师在课堂上进行教学创新，这是一场规模更大、影响更为深远的“静悄悄的革命”。其次，以学校办学自主权为基础，鼓励学校之间为教育改革目标而结成“学校改进共同体”，建立起共识性的愿景、互惠型的学习和承诺以及常规有效的沟通平台[38]。另外，允许教育制度改革执行中的基层创新。改革制度推行过程中也要给予地方某些弹性和自由，使得改革进程与基层创新尝试相互适应。成功的政策不是机械地套用政策食谱中开列的烹调方法，相反，在成功的政策实施案例中，有着一种“相互适应”过程。“‘相互适应’既包括政策实施者改变自己的行为方式，也包括改变政策设计的具体内容以适应地方具体实际”[39]。

总而言之，基础教育改革阻滞既是当前多元利益错综复杂、犬牙交错背景下产生的社会问题，也是教育体系内部的系统性危机。它昭示着在经济全球化与信息技术日新月异的“第四次”工业革命背景下，以往主体单一化、外围渐进式的改革已经无法应对攻坚期积重难返的教育体制积弊了。基础教育改革需要更大幅度和更为大胆的体系重建与制度革新。“建设高质量教育体系”亟需突破当前单一的教育改革方式和固化的教育治理方式，将顶层设计与基层创新有机地结合起来，凝结社会各方力量形成立体多元、层次丰富、根基牢固的多中心教育改革网络。

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