卢迎丽：华中师范大学道德教育研究所2021级博士研究生

付东兵：华中师范大学道德教育研究所2021级博士研究生

原文载于《上海教育科研》2024年第8期

摘要：制度创新是基础教育应对社会转型中各种挑战的现实需要，也是实现国家教育现代化的必要途径，由此各类创新实践在多地推展开来。以“中国地方教育制度创新奖”与《人民教育》《中国教育报》报道的创新案例为基础，运用文本分析的方法进行整理分析。研究发现：地方基础教育制度创新频数呈现先逐年上升又逐年下降的趋势；创新地域、主体与领域分布广泛但不均衡；管理、技术、合作类制度构成创新的主要类型，但服务性制度相对较少；制度支持、知识资源、各种压力以及关键行动者是创新的核心动因。基于此，未来优化教育体制结构、培育领导者、增强教育开放性等将是推动创新改进的重点。

关键词：基础教育；制度创新；多案例研究；文本分析；特征；动因

一、问题的提出

创新指一种生产函数的创生，是以追加效益为旨归的原创性行为[1]，而制度创新是为制度的新建、优化与调整，即组织机构及其规范体系选择和创造的过程综合[2]，然而其所蕴含的效能在经济、政治、教育等不同领域有着迥异的表征。在教育领域中，制度创新发挥着助力现代化理念有效贯彻的作用。具体实在的制度体系建构，能够形成通往“目的地”的循环链条和保障机制，从而使“始发地”到“目的地”的过程安全、通畅和到位，缺失相应制度框架来将现代化过程中涌生的理念、技术、知识等成果有效巩固起来，崭新的教育形态便难以凝聚，而合理的制度构建“公平、公开”的发展空间，则可使独具价值的创新成果延续、生发、扩展开来[3]。服务中国式现代化建设的制度创新实践生成与否仰赖特定主体的施动行为，而作为社会管理与公共服务重要组成部分的教育，属于中央和地方政府的交叉性事务，故创新责任自是由两方担负，但须知悉两方的教育权责亦经多次流转。

1985年，中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》初步确立起“地方负责、分级管理”的基础教育行政模式，打破了新中国成立初期“一体化”的管理格局；1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》则明确提及中等及中等以下教育须服从于中央大政方针指导；2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出“以县为主……省级统筹”的方案，将教育规划、管理等职责归入县级政府，至此我国中央与地方之于教育权责的分配格局基本形成。由此可知，地方政府是基础教育领域关键性的权责主体，故其在该领域制度创新中发挥核心作用。源自地方、融入民众意志的创新实践兼备生命力、创造力，可更为有效地满足现实需求，且此类基层方案也为顶层设计提供了可贵的思想资源[4]，如中共中央出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提及的联合办学、委托管理、第三方评价等系列制度皆由地方率先创新推行。

许多学者在考察相关制度创新实践基础上，围绕创新价值[5]、理论特征与现实问题[6]、动力机制[7]等主题展开宏观的理论性分析。与此同时，以创新案例为着眼点的实证研究亦不断涌现，既存在对单一案例的系统诠释（如学区制、教研室、“两自一包”等[8-11]），也有着面向大样本案例的整体性考察。如曲正伟基于20个地方创新案例揭示教育行政制度创新的经验与问题[12]，叶杰则对159个地方案例进行整理探讨制度创新的动因、特征与绩效[13]，此类研究虽数量不多，但阐释了近年来我国地方教育制度创新的主要内容、特征和成就，且在总体层面把握创新的动力机制和发展趋势，具有毋庸置疑的理论价值与现实指导意义。

但从案例所涉内容来看，以上研究皆是将地方创新最为活跃的基础教育领域案例列为子主题，对之分析相对宽泛、笼统；而从时间维度来看，上述文献所搜集案例分别以2010年、2012年为时间节点，距今已十多年，此期间地方创新源源不断。截至目前，其创新整体状况又将何如？有未发生变化？如有缺失、问题皆待学者补充与解答。本研究致力于此，搜集1997年至2023年基础教育领域的地方制度创新案例，并展开系统深入的考察与分析，为进一步思考新时期政府与学校关系、区域教育结构调适等深层次问题奠定经验基础，以助力教育现代化建设。

二、资料来源与研究设计

（一） 资料来源

本研究的样本案例源于两方面。一是“中国地方教育制度创新奖”评选出的系列案例：该活动由21世纪教育研究院、南都公益基金会等多家机构合作举办，始于2008年，至2018年已举办六届，由来自全国人大、教育部、各重点高校等单位的专家组成委员会进行集中评审，始终坚持“非营利、独立、公正、参与”的原则，获奖案例具有典型性与权威性。因而将之作为案例来源，笔者从活动征集到的240项参评案例中识别基础教育领域的180项创新项目。二是搜集自2008年至今，《人民教育》《中国教育报》中报道的地方创新案例：两者皆由教育部、中国教育报刊社负责，致力于报道各地重要教育情况，传播教育教学改革新鲜经验，是国内具有代表性的教育新闻媒体，故其所推介案例有相当程度示范性、真实性，从中补充识别85项创新项目①。最终，将此265项案例，作为代表地方基础教育制度创新实践的重要依据。

以下材料构成本研究的分析文本。

1. 相关项目申请书

作为重要的评选参考材料，详细记录了创新背景、具体举措、遇到的阻力以及制度创新点等关键信息，是深入了解研究所关涉创新案例的重要载体。

2. 相关媒体报道与教育部门文件

项目申请书与报道虽记载了本研究的关键信息，但案例背后的众多细节存在缺失。为丰富参考资料，笔者广泛搜集各个案例相关的各级、各类媒体报道（如《人民日报》《山东教育报》等），同时尽可能全面获取创新发布时段的文件，以更加立体地还原相关细节。

3. 相关学术研究成果

以上皆为简单化描述客观事实的材料，也有相关学术成果对创新案例施以学理式梳理或剖析[14]，为能准确、深入地研究案例，也将相关学术研究成果视为文本资料之一。

（二） 研究设计与方法

本研究试图对近年来中国地方基础教育制度创新实践的规律、趋势进行整体性描述，从而全面了解当前现代化进程中地方教育改革的成效与问题。创新实践一般涉及发起、过程与结果三部分[15]，每部分都值得探究与解析。本研究将近几年的制度创新实践纳入考察范围，尽管其短期内成效显著，但持续性、扩散性或绩效难以判定，所以本研究主要侧重分析创新的发起与过程特征，选择性借鉴既有文献的研究框架[13，16-17]，厘定以下考察要素。

1. 外在特征

一是着眼于时空维度，厘清实践活动的发起时间、不同时段的创新频次以及创新案例的主要分布区域。二是关注于行动者，从所归属组织类别与行政层级两维度切入，识别最具创新意识或能力的创新主体。对其进行描述性分析，可初步了解地方创新的基本情况。

2. 内容结构

地方创新制度究竟为何？如何服务于领域中问题解决？呈现出什么样的类型分布状态？经过对创新内容的分析，可一定程度上了解我国教育工作的整体格局，区域教育发展的着力点、集中点与大致水平。

3. 主要动因

创新的成功发起涉及多方面因素的综合作用，其实践背后的动力因素或互动机制究竟如何？对这一问题的考察，将为后续的实践工作者提供启发，以助力教育现代化的持续深入。

本研究按照研究框架对资料进行编码与统计，获取关于创新时间跨度、地域分布、创新主体以及领域等信息，并对文本信息加以深度剖析，透过文本表层审思深层次隐性意涵。同时，对无法从文本中获取标准性信息的动因问题，采用阐释性解读的方法，对信息加以抽象、凝练并范畴化，进而剖析地方创新的生成逻辑。

三、地方基础教育制度创新的外在特征

（一） 创新的时间分布②

从时间维度来看，不同阶段地方基础教育制度创新的发起频次呈现差异。从图1可知：2007年至2011年各地创新数量最多，为93项，占35.1%；2002至2006年、2012年至2016年两周期的创新频次则相对趋近，分别为59、61项，占总数的22.3%与23%；其余两阶段的制度创新数量较低，为15项与37项。整体呈现出“先逐年递增，后逐渐减少”的发展趋势，中央政策、央地关系是决定其样态的关键要素。

1997年党的十五大报告与2002年党的十六大报告皆作出“深化科技和教育体制改革”“坚持教育创新，深化教育改革”的部署，并组织多次会议、出台众多文件推进教育制度变革，促进了地方制度创新的涌生。2007年，党的十七大报告则将创新提到“建设创新型国家”的高度，随后发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是对教育领域的各个方面作出改革部署，相对前期偏重素质教育、均衡发展的中央政策③导向而言涉及领域更广，故在该阶段地方创新达到高潮。

同时，在该阶段国家大力支持创新的政策环境之下，中央对地方（上级对下级）创新探索亦普遍秉持不支持不反对的默认态度[18]，营造出一种宽松的制度环境，赋予地方政府较高自主权，充分激活其创新能动性。但2012年党的十八大以来，“顶层设计”的重要性被反复提及，随后各省级政府陆续出台改革“报审办法”，成立“省级深改组”，“请示授权”逐渐成为地方创新的必经步骤，致使地方教育制度创新的自主决策权限受到压缩，这一关键制度调整即2012年后创新频次逐渐减少的背后因由④。同时，2020年突如其来的疫情亦在某种程度上扰乱了各地的教育教学工作，对地方创新工作开展产生影响，终致其频次下降。

需补充的是，地方制度创新的频次虽未能直接反映当地的教育质量，但映照出地方教育环境的开放程度和行政部门的自主性、活跃度。经上分析可知，在地方制度基础、结构条件作出重大调整之后，地方教育政府部门逐渐归于平静，制度创新环境亦开始趋于保守，而对教育而言究竟何如，须待更为深入地研究才可解答。

（二） 创新的空间分布

创新案例覆盖全国28个省、自治区、直辖市。从地域分布上看（见表1）：东部地区的基础教育制度创新活跃程度最高，创新频数占总数的51.7%；中部地区活跃度较低，为25.3%，但略高于西部地区的23%，呈现出“东部最强，中部次之，西部较弱”的格局。从纵向时间维度看，创新的地区分布规律虽存在一定波动，但基本遵循此格局。值得关注的是，2012年至2016年、2017年至2023年间存在例外，西部地区的创新案例显著多于中部。

从创新的省际分布情况来看（见图2），创新案例超过10项的省份为：浙江（36项）、山东（35项）、湖北（21项）、四川（20项）、江苏（18项）、上海（18项）、湖南（16项）。七个省份获奖总数占比62%，超过总数的一半。七个省份中有四个来自东部地区，两个来自中部地区，一个来自西部地区，正符合上文提及“东部最强，中部次之，西部较弱”的区域分布规律。此规律与以往学者针对基础、高等、职业等各层级创新案例分析所得结论一致[13]，故地方制度创新并无教育层级间偏重差异。

对于这种地方创新频次的区域分布差异，众多学者指出其与区域经济状况息息相关[17，19]。本研究参照主流的研究方式，以历年GDP数据代表地区经济发展水平。从图3中可知，1997年至2022年，东部地区GDP总量和增速都高于中西部地区，中部地区略高于西部地区但相对接近，这种趋势与地方基础教育制度创新数量、走势基本保持一致，故亦可将经济发展水平视为教育制度创新的影响变量。

同时，示范效应也为区域创新分布的作用因子，即前期创新活跃的地区会产生一定示范性或惯性，激励当地创新的持续开展或增长，使得“强者恒强”分布不均衡的格局得以保持。如表1所示：在制度环境尚未改变的时间维度内，东部地区创新频次始终高于中西部地区；而审视浙江、湖北等单个省份，浙江在1997年至2001年的创新数量为3项，2002年至2006年增长至9项，到2011年则发展至14项；湖北在2002年至2011的两段周期内，也从6项提升至12项。这皆因部分程度上受到前期的示范引导。

2012年之后，西部地区创新多于中部地区的例外情况，一方面，可归溯为制度环境的调整。党的十八大后各省份的“报审办法”虽陆续出台，但截至2016年，仅湖南、山东、山西、浙江四个省份颁布相关条例，并未包含西部地区，故其地方创新状态未受到显著影响。另一方面，因地域条件、地区差距等导致的众多教育问题倒逼必须在创新中谋求出路。2012年至2016年，以改善农村教育环境、均衡城乡差距为目的的案例占据一半的征象即可印证此判断。

（三）创新主体⑤

1. 创新主体的类型

由表2可知，地方教育局及其下属各职能部门是最主要的创新主体，占据项目总数的一半以上，表明其是最核心的创新主体，在教育事业管理过程中存在较大的独立性、自主性与积极性。地方人大、党委与教育局等共同参与主导的创新也占据相对多数。此类跨层级合作又分为教育局发起而上级机关成立领导小组或召开会议保障推进（36项，占比37.1%）与地方党委、人民政府主导，下级教育或其他职能部门遵照执行（61项，占比62.9%）两种实践形态。教育局与同级职能部门独立于上级领导合作发起的创新则占6.79%，在主体类型分布中占据绝对少数。

实然状态中众多制度创新皆涉及同级部门间合作，而对上述数据分析可知，其多是由上级机关介入发挥组织协调作用，昭示教育领域确实存在跨部门协作难题，故源自上层机关的创新行动频率较高。同时，结合“创新内容”一并审视地方教育职能部门与上级党政机关的实践行为发现，从宏观维度看两方所发起制度创新皆涉及教育均衡、治理与评价等领域，一定程度上昭示出一种“职责同构”的教育行政格局，反之两者皆成为创新关键主体的内在缘由。

此外，存在由教育发展、教育质量监测研究院等主导的创新实践，但仅占总量的2.64%。故而，几乎所有的创新主体都可纳入“党政机构”这一行政范畴之中，是以行政权力始终主导着教育制度的运行脉络。从某种意义上说，政府掌握教育资源再分配可有效协调因市场造成的不公平问题，从而使作为公共产品的基础教育发挥应然功能。但此易使制度创新陷入一种封闭状态，如学者所言，“一个处在内部循环的创新行为,即使有满足潜在需求的回应性,也无法得到一个均衡的治理结构,更会使创新归于表面。”[13]

2. 创新主体的行政层级

由表3可知：由县（区）级层面主体发起的创新占总数的42.7%，是最为活跃的主体；地市级层面的创新也不在少数（37.7%），省级层面的创新实践则相对较少，为19.3%；源自乡镇层级的主体极少，仅发现1例。从纵向时间维度来看，五个时间周期中创新主体基本都遵循此种频次分布状态，呈现出“县（区）级为主，地市级次之，省级较弱”的格局，前两级主体的创新项目加起来占比达到80.4%。

原因在于，地市级、县（区）级是连接上级政府和地方社会的纽带，拥有明显的信息、关系与距离优势,对地方教育组织、学校教育教学现状与公众的切实需求更为了解，可敏锐发现各类问题从而发起创新。此外，相较于乡镇级政府，地市级与县（区）级政府具有更为完整的自主权、丰富的教育资源以及更强的行政能力，具备发起创新的基本能力⑥。故其成为最为活跃的创新主体是必然选择。

四、地方基础教育制度创新的内在结构

（一）创新领域

以“中国地方教育制度创新奖”的分类方式为参照，再结合基础教育领域创新项目的特征，本研究将之划分为教育均衡、教育行政、教育教学、考核评价、民办教育五个方面。其中，部分创新案例涉及多个领域，故本研究主要根据案例中所含制度的侧重方向进行归类。不属于上述领域的归入其他类。

表4数据表明，以促进教育公平与均衡为旨归的创新处于领先水平（36.5%），随后是教育行政类（25.5%）。“保障公民平等享有受教育权利、公共教育资源、同等学业成就机会是基础教育发展的核心价值取向”[20]，以公平维护为重点的创新选择，便是回应了以扩大公共利益、建构公共性为旨归的基础教育功能定位。然而，设定相应的资源调配方案是“教育公平与均衡”类制度创新的要点所在，为使之合理运作还须明确界定各教育机构的行政权责，这便涉及许多行政类制度创新，该领域部分程度上致力于划定主体之间的隶属关系以及职责权限。

此外，各领域制度创新基本遵循上文所示“先逐年递增，后逐渐减少”的发展趋势，但教育行政类与之不同，其于2012年至2016年达到峰值后下降，可能同中央所强调“顶层设计”与“地方探索”保持良性互动的政策要义相关，因为实现此设定须不断协调各教育组织机构间职责分工，以保证基层的自主权限、自主范围。教育部在《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中指出，“健全中央和地方统筹有力、责权明确的教育管理体制”，但相应改革并未引致地方创新活力的维系，而其背后缘由须后续学者关注。

表4数据也显示，教育教学、考核评价类制度创新频数相对接近，分别占据总数的15.6%、14.2%。基础教育是个体成长的基础，是提高民族素质的奠基工程，因而提升质量始终是基础教育的根本追求，故教育教学类创新也占据相当比重，地方政府倾向于作出相应制度调整，引入技术方案、外部力量等以优化教育教学。此外，发挥指挥棒作用，牵引其他项目绩效的考核评价制度也是地方创新的关键一环，涉及学校评比、教师考核等多个方面。如表4所示，作为公办教育重要补充的民办教育也得到地方政府关注，多以加大投资、优化管理等方式助力其发展，但所占比重相对较小，仅为5.3%。另有8项案例被归为其他类，所涉制度指向校外培训机构治理、校车安全、入学报名方式等，是以区别于上述领域。

（二）创新类型

创新按照不同标准可划分为不同类型，以已有学者的分类策略为参照[18，20-22]，结合基础教育制度创新的内容与方式将之归为四类：管理创新、技术创新、合作创新、服务创新⑦。其中，管理创新包含组织结构、管理过程（计划、执行、检查评比等环节）和实践系统改变等方面[23]，是一种暗含权力流转的协调手段变革；技术创新是在应对传统问题过程中引入新的技术方案、工具或方法⑧；合作创新体现为不同组织之间的共同合作，是组成联盟、联营、协作教学、共同体等关系形态的系列制度创新；服务创新指为特定主体供以新的公共物品或服务⑨。

统计表明（见表5），我国地方基础教育制度创新主要体现为“管理创新”（42.2%），其分布在教育行政、考核评价、教育均衡、民办教育四个领域。在教育行政领域，此类制度创新占据绝对多数（60%），可分为提升行政效能与转变政府职能两个子目的。如：山东省教育厅主导建立的逐级督导制度、黑龙江省绥化市绥棱县“行政、教研、科研”三位一体的教育管理机制等便服务于前者；后者则如江苏省无锡市实行的“管办分离”改革、上海市浦东新区的“委托管理”机制，旨在对教育权责主体作出制度性调整，致力于权力下放、分散或转移，以推进全方位简政放权，逐渐打破传统“一体化”的教育行政局面。然因后类制度创新涉及复杂的部门利益问题，往往面临巨大阻力，现今仅占总频数的5.8%。

评价本是教育管理的重要方式，故在考核评价领域面向教师、学校、学区等主体的项目皆属于“管理创新”，如山西省晋中市的教师“三年一试”制度、湖南省岳阳市岳阳楼区的“学校发展性评价”等。教育均衡领域的管理类制度创新亦不在少数，表现为学区化、教师“区管校用”、编制单列管理等，皆是在优化教育资源再分配的制度环境，以提高地域间资源均衡配置效率。此外，工作协会领导小组、分类管理等制度的建立则为改善民办教育的重要一环。

“技术创新”数量也相对较多（34.3%），集中体现在教育均衡领域（见表6），创新主体运用各种手段分配物资、人力等各种教育资源，以弥合各地差距过大的裂痕。如山东省招远市中考100%指标到校、辽宁省盘锦市的阳光分班等。当然，引入新方式以改进教育教学的制度创新项目也不在少数（占23.2%），如个性化校本教研、利用乡村文明办学、教师学科选岗、农村自然小班教学等。于民办教育而言，表现为创新办学投资（浙江省台州市椒江区“教育股份制”）、对口援助机制（学位补贴制度、民办教育发展专项资金）等，以营造与公办教育公平竞争、共同发展的制度环境，进而激发教育体系活力，改善社会环境。引入新的技术方案调整，对教育各方面发挥指挥棒作用的招生考试制度的创新较少（占8.9%）。教育行政领域的此类创新则更少（占6.25%），说明该领域改革并不灵活，自上而下的管理为其主要手段。此外，互联网信息技术为技术性制度创新的重要辅助工具之一，如微博问政、数字治理、在线网络教研平台、农村网校等皆是由其支撑的实践，这在很大程度上提升了教育效率与服务质量。

合作制度是另一种重要的创新类型（21.1%），主要分布在教育均衡、教育教学与教育行政领域。其中，一半以上的合作创新案例致力于推动教育公平与均衡发展，表现为区域合作（区域教育共同体、城乡联合体、“片区+校群”模式）、校际合作（“DS-U”协作模式、联校走教、集团化办学）、校社合作（社区教育咨询听证委员会、教育基金会）等，以合作桥梁搭建的方式促进组织间资源流转。教育教学领域的合作创新亦不在少数，包含建构教研组伙伴关系的校际合作与引入社会力量的校社合作，在后类创新中家庭成为重要的参与主体，且背后隐含着改善教学手段之外的目标，即学校服务职能的保障与内部治理机制的改良。行政领域的合作创新相对较少，其旨在利用社会各界的力量、资源提升行政效能，如发挥监督作用的教育公众督导团、辅助公办学校发展的“委托管理”等。具体的服务性制度创新则最为稀少（2.5%），指由地方政府免费提供的课后服务、营养餐计划。

通过对现有创新项目内容结构的分析可大体知悉，自上而下的“行政管理”是我国基础教育运行的主要方式，但政府力图改变这种格局，行政层面旨在转变政府职能的制度创新缓慢推进，而占据相对多数的技术、合作创新大量涌现则不断稀释着“管理”在调配教育工作中发挥的作用，同时也使教育体系愈加趋向灵活、开放。当然，这种地方基础教育制度创新征象究竟对当地教育产生何种影响，创新制度的实践效能、持续性、扩散性如何，这些问题难以经由文本资料得到解答，还须后续学者的不断关注。

五、地方基础教育制度创新的动因

地方基础教育制度创新是在特定环境下生成，不同创新案例的社会经济、政治、文化环境也不同，其所依托的地方教育管理水平、资源禀赋等均存在较大差异，但也有着某些共性因素。基于此，本研究以过往学者的理论发现为指引[13，24]，对所搜集的265项创新案例的相关项目申请书、媒体报道、教育部门文件与学术研究成果等文本材料进行阐释性解读与提炼，发现制度支持、压力驱动、关键行动者以及知识资源等共同构成制度创新的主要动因，但创新实践的产生并非依赖于单一动因，要素之间存在相互作用关系。

（一） 制度支持

如前所述，地方党政机构是创新最关键的行为主体，其创新能力受到整体制度环境的影响，而给予创新行为充足空间的环境是使之生成的重要基石。一是教育发展规划纲要的支持。具体而言，为地方创新主体指明努力方向、赋予权力空间，且在“规划”框架内探索可降低主动创新所隐含的政治风险。审视所有案例可知，皆是产生于国家教育发展规划的支持之下，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》背景下开展的现代学校制度、义务教育布局调整等系列制度创新。

二是试点制度的支持。独具中国特色的创新试验机制，是指由中央或地方政府划定试点区域[25]，后者自行摸索推进。于试点地而言，既有上级政府赋予的较大自主权限，又可取得各类资源倾斜。如针对课程改革试点，教育部颁布《关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，文件中含有各种指导性举措。数据显示，存在21项（6.7%）创新案例被作为试点地，其所涉材料中更谈到“把握作为试点的历史机遇”“借作为创新改革试验区的东风”等信息。

（二） 关键行动者

关键行动者，即熊彼得（Schumpeter）及后续学者所称的“企业家”，是制度创新的创始者和组织者，是具有强烈教育责任感或受到晋升激励驱动，兼具丰富的教育专业知识、组织协调能力，愿意且能够担当创新风险的领导者。在充斥挑战的制度创新过程中，企业家愿意投入精力、时间甚至金钱，致力于打破已有的平衡，向他人宣传自己的创新理念并运用各种举措力图使之成为新的行为方案[26]。在文本材料中，“带领教育部门主动调研”“新的领导班子上任后……决心改革”等反映地方行动者引领改革创新的案例不在少数，即其主动寻求符合社会规律的发展路径、回应地方教育转型问题。

（三） 压力驱动

一是地方教育问题的倒逼。教育不是边界森严的封闭系统，而是一个与外部环境紧密联系的开放能量与信息交换系统[27]，既受制于社会又服务于社会，作为由国家提供的公共服务产品，注重社会发展态势、公众的教育疾苦与需求，及时有效回应以优化服务是教育行政的应有之义。数据表明，有多达154项（49%）创新案例的文本材料显示解决地方问题为其行动的根本目的，如“治愈之‘顽疾’”“针对如此社会矛盾……下决心治理”等表述。但民众“上访”、突发事件等成为众多创新的始点，如上海市徐汇区校务公开管理制度创新起因于“领导作风问题”上书、校车事故导致监管校车运营的制度出台等，皆为危机情境下不得已而为之的“倒逼式”创新，反映出地方教育行政灵活性、反应力有待加强。

二是源自上级的压力。地方政府是基础教育制度创新的重要主体，而对处于层级结构中的政府组织而言，在“命令型”行政管理体制之下，自上而下的压力会促使其作出创新[28]。本研究所涉案例受此因素驱动的也不在少数，如河南省新郑市委、市政府教育调研小组进驻倒逼的新郑市教体局高考招生制度改革、北京市义务教育均衡发展目标背景下产生的“学区化”管理模式等。

三是横向竞争的压力。单一制的政治体制之下，为提高教育工作效率、增强地方显示度，以更好在部门利益、地方利益以及个体晋升博弈中占据优势，地方也会竭力作出创新[29]。义务教育均衡发展、考试评价制度、教育管理制度等多方面的创新都是地方横向竞争的手段之一。

（四） 知识资源

主体可从各类信息、价值理念中获得驱动力、启发与合乎“善”的理性指引，而回应大众认知的创新设计更易取得相关利益者支持，进而降低变革阻力以顺利实现教育制度的更迭。在实践中，如浙江省台州市椒江区“教育股份制”的创新方案便是由企业“股份合作制”给予的灵感，且存有追求“素质教育”的“学生综合素质多元评价”，回应“专家治校”理念的“学校自主管理”等各项创新案例。

统而观之，制度支持、关键行动者、知识资源以及压力驱动都是基础教育制度创新的驱动素，制度与知识资源是创新产生的前提与保障，源自各方的压力是一种强有力的刺激，而其只有作用于能够整合运用各类资源的关键行动者，创新才可能真正发生。同时，各因素虽共同发挥作用，但要素之间也存在联系，扮演企业家角色的行动者在制度支持下应运而生，而其只有在制度背景下行动才有意义。

六、结论与建议

首先，创新数量呈现下降趋势。数量多寡虽并不与教育质量等同，但在某种程度上反映出当地是否具有较强的教育活力。其次，创新实践在分布上存在不均衡问题。从地域维度看，东部地区创新频数明显高于中西部地区；从行政层级维度看，创新主要分布在县（区）、地市等中间层级，由基层（乡镇、村或社区）发起的创新很少；层级、职能不同的党政机关占据绝大部分，但由社会力量发起的创新很少，导致创新陷入封闭化的局面。再其次，关键行动者、教育现实问题与自上而下的压力等构成创新的主要动因，但也存在缺陷，源自制度支持的推动最为有力，但易使创新陷入僵化；地方政府与社会联系并不紧密致使“倒逼”成为创新常态；企业家推动占据创新项目的相对多数，但此类创新实践的持续性不足。

基于此，提出如下改进建议：一是优化教育体制结构，使上级政府可在鼓励、支持与指导地方创新实践的同时，给予地方、基层更多自主权，维持一种良好的层级互动关系，增强其创新意识与能力；二是从主观层面入手激发特定地区的创新活跃度，如将具备创新意识、能力的企业家型干部调到中西部地区任职或加强培训等，以提升地方教育领导者的创新能力；三是提高教育领域的开放性，破除壁垒，让家长、非营利组织、社区等各种社会力量参与进来；四是培育良性的行政文化，加强地方创新的持续性。若经由制度创新促动教育体系发展已为当地政府、社会的基本共识，那么根植于价值正当性的考量，自发、长久地维持契合规范的创新行为便成为能动者的应然选择。

当然，作为一项探索性研究，本研究尚存不足之处。一方面，创新案例来源的局限性。因很难获取全国各个区域的所有案例，故本研究以报纸、创新奖为主侧重典型性而非完整性，导致对创新状况的分析可能不够全面。另一方面，因所搜集样本较多，故并未对案例展开深入的讨论与剖析，致使研究的纵深性不足。为克服缺陷，后续研究可有意识地选用大数据工具尽可能获取更趋整全的样本，并以之为基点推展研究；同时，追踪创新案例剖析其持续性、扩散性，并对其内在机理加以分析，进而助力创新实践。

注释：

①对案例的搜集遵循以下原则：一是为与创新奖案例对应，以2008年为检索起点；二是因新闻文稿的不规律和重复性，为保障所选案例的规范性与真实性，报道内容至少涵盖“创新背景”“具体措施”“实施效果”三个部分；三是秉持相同实践在不同地区出现时仅保留率先开始地方案例的剔选原则。

②创新案例皆包含项目发起与获奖/报道两个时间节点，后者是对创新成效认可的时间节点，而前者则同时代背景息息相关，对于衡量创新产生的原因、创新趋势等具有更多指导意义，故在此以创新起点时间为分析标准。

③1999年，中共中央、国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出“加快改革招生考试和评价制度，改变‘一次考试定终身’的状况”。在该阶段，46%的创新案例都是聚焦于中考改革；而《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》《中华人民共和国义务教育法》等文件皆将推进教育公平视为核心主题，此阶段数据显示，44.1%的案例致力于化解城乡、校际差距。如是揭示中央政策导向与地方创新实践紧密相关。

④以湖南省为例，2015年湖南省率先出台改革“报审办法”，而之后湖南的创新项目骤降，从上一阶段的占比36.8%降至零。

⑤当然，亦存在较多源自学校层面的创新，但该类创新过于微观且难以收集，故笔者根据创新奖的评选范围标准，未将学校创新纳入。

⑥1985年确立“三级办学，两级管理”制度重心偏下导致的问题，自20世纪90年代中期开始日益凸显，表现为地方乡镇财力难以支撑学校办学经费、“教育费附加”征收不规范、教师队伍素质良莠不齐等。为此，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台，提出“地方政府负责、分级管理、以县为主”的行政、财政创新方案，将基础教育规划、管理、经费筹集等职责归入县级政府以保障教育秩序，自此原本乡镇层面留有的教育权责上移。

⑦部分案例同时涉及多个创新类型，故在整理过程中对部分案例进行了重复统计。

⑧细言之，管理创新侧重管理系统新要素的选用、流程、环节的更新；技术创新指涉教育服务提供方式的创新，两者关键区别在于有无权力要素渗透。

⑨因基础教育本就是国家提供的一项公共服务，故此处所厘定的服务类制度创新指向更为具体。

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