廖思伦：华中师范大学道德教育研究所2021级博士研究生

程红艳：华中师大道德教育研究所副所长、教授、博士生导师；湖北省学校德育研究中心研究员

原文载于《教育科学研究》2024年第8期

摘要：德育政策是公共政策的构成部分，对德育政策进行话语分析，可以充分揭示德育政策的演化机制、价值证成与话语效力。基于对21世纪以来我国的德育政策文本分析可以发现，我国德育政策存在多元话语主体参与不足、政策议题拥挤繁杂、合理性论证结构失衡以及政策效用发挥不理想等问题。未来的德育政策，需要加强多元话主体之间的有效沟通、完善德育政策议题生成的演化路径、强化德育政策的本体性价值与法律的合法性论证并着力提升德育政策的话语权威。

关键词：德育政策；话语建构；话语权威

一、 问题的提出

作为“党和政府在一定时期为解决具体的德育问题，实现一定的德育目标，而为中小学德育工作制定的行动准则”[1]，德育政策是政策制定者在德育工作领域作为或不作为以及如何作为的话语宣告。加强对德育政策的研究，既是对德育重要性的有效回应，也是促进德育高质量发展的客观需要。以往学者对德育政策的研究主要集中在三个方面：一是对德育政策发展脉络进行梳理，如认为德育政策经历了“四个发展阶段”[2-4]，或包括“宏观、中观与微观”[5]三个层次等；二是对德育政策进行问题剖析，指出“政策效果不理想、价值导向共性与个性之间矛盾冲突和政策执行偏差”[6]等；三是对大德育政策进行反思，或肯定“大德育政策是我国社会与教育发展的必然结果，是落实‘立德树人’根本任务的本质要求”[7]，或指出大德育政策的内容太过繁杂、操作困难[8]。这些探讨为深入开展德育政策研究提供了丰厚的理论基础与实践观照，但德育政策的优化，还需要对现行政策文本进行基于实证的话语分析与反思。“教育政策在本质上，它更多地表现为一种强势话语行为”[9]，这些话语对特定政策进行理念包装与议题建构，进而形塑政策现实。基于此，本文对21世纪以来我国的德育政策文本进行话语分析，探究德育政策在话语主体、议题生成、合理论证和话语效力等方面的特征与问题，并提出针对性的解决策略，以期为提升中小学德育政策的话语影响力与德育引领力提供借鉴。

二、 德育政策的话语分析框架

政策话语分析，“即通过对与政策相关的文本、口头表达、历史时间、论辩等一系列语言和非语言材料的研究，来展现和批判人们对政策问题的意义建构过程”[10]。该分析将话语作为一种讨论政策过程的方法论，其目的在于揭示社会问题被建构为政策议题的话语经历。话语既“描述”也“再构”现实世界，如“构建知识客体、社会主体和自我形式等”[11]。在分析过程中，教育政策被视为不同话语主体基于自身的话语禀赋，对社会问题进行多元话语表达与建构，并最终形成政策共识的话语过程。对教育政策进行话语分析应包含四个基本要素。

话语主体分析。即由谁、以何种身份与立场、在什么时候言说教育政策。政策要被公众知悉，需要有政策话语表达者。“一个话语‘事件’是由特定的言说主体，在特定的环境中针对特定目的，以特定形式或手段表征出来的言语。”[12]一方面，政策话语主体是一个包括政策决策者、执行者、传播者、研究者等主体在内的“叙述者集合”；另一方面，政策话语主体受制于特定的社会环境与制度规则，总是基于特定身份、角色与立场进行政策言说。

话语议题分析。政策话语议题，即教育政策所言之事。“公共政策作为政府工具，可以被视为一种意在解决问题的策略性干预行动，其逻辑起点便在于具有公共性的社会问题。”[13]教育政策以解决特定的教育问题为目的：首先，任何一项教育政策均会呈现特定的政策事实，如政策文本的核心内容、政策主题词等；其次，教育政策体现的“话语故事”具有价值负载性，一项教育政策的出台，意味着权威地生产了教育领域的特定价值观；最后，政策话语议题是一个动态的变化过程，从表象上看，表现为政策文本的变化；从本质上讲，体现为价值选择的变化。

话语论证分析。政策话语的论证分析，其目的在于对政策的全部或部分内容进行解释、辩护或合理化。“经过评估论证最后选择出的公共政策方案，一般需要经过一定的途径变成正式生效的政策才能实施。”[14]政策话语的合理性论证包括“必要性”和“可行性”两个方面。政策话语的必要性论证，即说明政策出台的背景、阐明政策的指导思想以及唤起政策共识等。政策话语的可行性论证，则着重于指出政策由理想到实践的技术性操作方案等。

话语效用分析。即如何保证人们认同政策话语，或者如何保证政策话语“说了管用”。“政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[15]一项政策的出台会导致不同政策主体的利益增损，容易引起不同利益主体之间的相互冲突，从而影响政策发挥其作用。政策话语要产生实际效用，核心的推动力在于对政策话语进行赋权。教育政策的话语建构过程及其结果，体现了不同政策话语主体之间的权力博弈，政策效用的发挥需要特定权力进行推动。

三、 德育政策的话语分析结果

基于对德育政策的权威性与代表性的考虑，本文主要以中央层面出台的德育政策为考察对象。研究者通过访问中央层面政府部门网站，共收集104项德育政策；进行二次筛选后，选取47项具有代表性的德育政策文本作为分析材料。其中21世纪以来最早出台的政策为2002年教育部印发的《中小学心理健康教育指导纲要》，最近出台的一项为2023年教育部印发的《教育系统关于新时代学习弘扬雷锋精神深入开展学雷锋活动的实施方案》。从德育政策颁布的数量来看，我国德育政策总体呈现逐年递增的趋势。特别是党的十八大以后，德育政策出台的频率不断增强，并在2021年达到顶峰。就政策类型来讲，主要有办法、大纲、方案、纲要、规定、通知、意见、指南等，其中以意见、通知、纲要、指南居多。

（一）德育政策的话语主体分析

对德育政策话语主体的关注，需要考虑政策制定者及其角色扮演两个方面。首先，德育政策制定主体呈现出“复合性”特征。在选取的47项德育政策文本中：教育部单独颁布的德育政策有34项，占比72.3%。教育部与其他中央部门联合印发13项，占比27.7%，这些部门主要包括司法部、全国普法办、共青团中央、中央组织部、中央综治办等。整体上看，德育政策制定形成了“以教育部为主体，其他部门联动配合”的话语主体格局。同时，在德育政策的制定过程中，德育专家、政策研究者、利益团体、社会公众等话语主体也是重要的“配合者”与“参与者”。如，教育部等九部门2016年联合颁布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，在一定程度上便是政府多部门、德育专家、法学专家、中小学教师代表、公众舆论等话语主体综合作用的结果。其次，从话语主体的角色来讲，教育部及其下属部门，如教育部办公厅、教育部基础教育司等扮演着政策方案决策者的核心角色，该核心角色在德育工作中的具体职责包括教师的监督者、学生的监护者、学校的指导者、德育的规划者、家庭教育指导服务的促进者等。其中，教师的监督者和学生的保护者角色是其角色重心，代表文本如《教育部关于整体规划大中小德育体系的意见》（2005年）、《教育部等九部门关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（2016年）、教育部《中小学德育工作指南》（2017年）、教育部等十一部门《加强中小学生欺凌综合治理方案》（2017年）等。

（二）德育政策的话语议分析

德育政策议题是德育政策制定意欲解决的德育问题。并不是所有的德育问题都会转换为德育政策议题，“教育问题向教育政策问题的转化受教育问题本身的影响范围、问题是否清晰可辨、问题的严重程度、问题影响因素、代价、问题是否具有导向性和是否可以被评估等因素的影响。”[16]21世纪以来的社会变革和教育发展为德育工作带来了诸多新问题与新挑战，相应变化充分地体现在德育政策的议题中。具体而言，21世纪以来的德育政策议题主要包括学校德育要求、德育教材规划、教师师德建设、学生道德规范、学生人身保护等七个方面（见表1）。其中，数量最多的为学校德育要求类政策议题，共有12项，占比25.6%；数量最少的为家庭德育指导类政策议题，只有1项，即教育部在2015年印发的《关于加强家庭教育工作的指导意见》。如果进行更加详细的划分，主要涉及思想政治教育、教师师德建设、心理健康教育、生命保护教育、德育环境营造、行为习惯养成、德育整体规划、法治教育、学生道德要求、传统文化教育、家长德育要求、法治教育、生态文明教育和劳动教育等多类议题。

（三）德育政策的话语论证分析

政策话语论证的功能在于为特定政策提供合理性依据，包括必要性与可行性论证两个方面。首先，德育政策话语的必要性论证包括价值的正确性和现实的针对性两个层面。在德育政策的价值正确性论证上，相关政策主要进行了政治价值正确论证与本体性价值阐述。前者从政治价值推衍出德育政策价值，主要表现为对中央重要会议精神、领导人讲话等方面的德育价值领会，如，2017年教育部印发的《中小学德育工作指南》的政策背景即“为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列讲话精神……”。而本体性价值阐述主要从学生道德成长与发展的角度阐述政策的合理性，如，《中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）》等关于学生心理健康与道德成长进行了德育政策表述。在德育政策的现实针对性论证上，相关政策积极回应了德育领域现实发生的具体实践问题，如，师德的榜样示范问题、学生欺凌的教育防治等。其次，德育政策的可行性论证，主要就德育政策落地与效能发挥的可行措施进行了说明。通过文本分析，可以发现德育政策形成了四种比较固定的可行性论证模式，即分学段的历时性模式，家校社合作的共识性模式，目标、内容、过程、方法等概念分析模式，培训、组织、管理、考核等长短期机制结合的全流程工作模式。

（四）德育政策的话语效用分析

促使德育政策话语由“言说”转换为“实践”的关键在于是否拥有话语权。政策工具是政策话语权的重要体现。政策工具的选择及其配置，反映了政策话语权在政策实施中的具体运行状况。“政策工具即政府对标的群体运用权力，使其做出政府所希望出现的变化。”[17]因此，通过对德育政策工具的分析可以探究德育政策的话语效用。英格拉姆（Ingram）与施耐德（Schneider）将政策工具分为“权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、学习型工具、象征劝告型工具”[18]五种类型。基于其政策工具分析框架，对47项德育政策进行规范性编码，共分析出291项政策工具（见表2）。

通过统计，可以发现德育政策工具中能力型政策工具153项，占比52.6%；权威型政策工具57项，占比19.6%；象征劝告型工具36项，占比12.4%；学习型工具31项，占比10.6%；激励型工具14项，占比4.8%。在能力型政策工具中，机构管理与运行工具使用最多，其次是教师队伍建设与技能培训；权威型政策工具偏重权力处分和强制命令；象征与劝告型工具以价值倡导为主；学习型工具提倡各话语主体的共同参与和协商；激励型工具主要包括财政激励与荣誉制度等。另外，从政策工具的组合形式来看，47项德育政策均使用了多种政策工具，其中以“权威型工具+能力型工具”组合最多。

四、德育政策话语的理性审思

（一）德育政策话语主体广纳不足

21世纪以来的德育政策话语主体既包括教育部、宣传部、全国普法办等国家层面具有政策决策权的话语者，也涵盖了专家学者、新闻媒体、社会公众、教师代表等具有政策参与权的话语者，具有集合性特征，体现了德育政策过程中不同话语主体的多元共识。但也存在多元政策话语主体参与不平衡的情况。一方面，多元话语主体参与不足，社会公众、一线教师等话语主体发声机会较少，政策研究专家和德育专家在德育政策制定中也仍有扩大参与范围和参与程度的必要性；另一方面，多元话语主体参与政策制定过程的渠道相对单一，受“凝闭型”政策体制影响，德育政策制定过程相对封闭，社会公众、一线教师等政策话语主体主要通过社会舆论、意见征集等形式对德育政策的制定产生“边缘性”影响，制度化的参与渠道不足。就政策话语主体扮演的角色来讲，教育部在德育管理中的相关角色扮演不平衡，其较为成功地扮演了教师的监督者角色，在师德建设、教师行为监督等方面发挥比较重要的作用；在学生保护者角色方面则时常体现为一种事后防治式的专项治理行动，典型如校园暴力、性侵等德育相关问题的政策治理。

（二）德育政策话语议题拥挤繁杂

公共政策议题是政策的目标指向。“教育政策具有动态性与过程性，其实施是一个不断解决教育实践活动中出现的问题的过程，是一个不断对已运行政策的补充和修正过程。”[19]21世纪以来德育政策议题的设置，体现了德育政策因应社会变化的主动调适，反映了德育政策议题设定较好的弹性空间。例如，针对21世纪以来出现的网络道德问题，教育部下发了《关于加强中小学网络道德教育抵制网络不良信息的通知》（2010年）；又如，在新形势下，为强化劳动教育实践，教育部出台了专门的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》（2022年）等。但德育政策议题在与时俱进地拓展德育规范新要求的同时，如延伸与强化了法治教育、心理健康教育、生态文明教育、劳动教育等议题，也造成了德育政策议题的拥挤庞杂。德育政策议题日益多元，内容愈发繁冗。包括思想政治教育、传统文化教育、预防艾滋病教育、法制教育、手机管理、家庭教育、民族团结教育、节约粮食教育等在内不同层次、不同维度的诸多德育政策议题尚缺乏体系化、整合化的设计表达，造成德育课程内容繁杂，进而带来了中小学校德育工作定位模糊，“德育”主体地位不突出，“德育为先”的重要性被削弱。

（三）德育政策话语论证结构失衡

政策话语论证的目的在于，“说明制定与实施特定政策的合理性依据，以及为什么可以期待该政策可以发挥效用”[20]。公共政策如果缺乏合理性论证，容易导致政策的“合法性”不足，引发政策利益相关者的不满，进而影响政策效用的发挥。通过文本分析发现，德育政策话语论证不足主要表现为：首先，在必要性论证方面，相对弱化了德育政策的本体性价值与合法性说明。一方面，德育政策话语在始终坚持正确的政治站位和发展方向的同时，相对忽略了基于学生立场的个体生命关怀与道德发展，对学生道德成长的本体性价值关注有待进一步加强；另一方面，德育政策制定与执行过程中的“法律合法性”论证相对不足，相关政府部门在对德育政策进行必要性论证时，习惯于强调政治正确，从工作管理条例中寻找依据，并未充分地以国家相关法律法规作为合理性证据。其次，在德育政策的可行性论证方面，主要关注目标设置、内容建构、实现路径、资源投入等技术性手段的供给，相对忽视了德育政策的社会情境性、内部连贯性、外部适切性等方面的权衡，如，中小学劳动教育的德育政策便因为相关政策内容尚未充分协调当前的考试制度和社会育人环境而存在诸多实践难题。

（四）德育政策话语效用发挥式弱

德育政策效用应包括两个方面，“一是政策执行情况，也即通常所说的政策落实；二是政策落实后的社会影响。”[21]21世纪以来的德育政策在指导学校德育工作、促进学生道德成长等方面发挥了良好的政策效用，为德育发展与规划提供了较为稳定的政策环境，针对特定时期的焦点问题作出了适宜的政策反应。但其也存在德育政策话语权较弱，效用发挥不理想等问题。主要表现在：首先，德育政策的执行力不强，一些德育政策在颁布之后，并没有得到有效落实或者实施效果没有达到预期目标。政策工具是政策执行力的重要体现，而在德育政策工具选择中，“权威型政策工具”只占所有政策工具中的19.6%。德育政策执行的权威性不足，相对更依靠教师的工作自觉。其次，德育政策的可操作性不强，部分德育政策文本内容空泛、目标模糊、指向不明，削弱了德育政策的可操作性。如，德育政策文本要求“强化督导检查”却缺乏督导检查的主体、对象、权限等方面的具体说明。再次，德育政策的社会效用发挥无力。德育政策的社会效用体现在其对社会育德环境的营造上，现实中的德育政策虽然一定程度上管住了教师的行为，督促了学生的道德成长，但缺乏足够的力量改善社会育德环境。

五、德育政策话语的未来擘画

（一）加强政策话语主体之间的有效沟通

德育政策制定中多元话语主体参与不足，容易导致德育政策成为一种官方意志的“话语独白”，进而引起德育政策的话语危机。“好的政策决定是由讨论和经验培育形成的。”[22]需要构建一种不同话语主体共同参与德育政策制定的“参与式决策”制度。首先，构建多元话语主体共同参与的话语场域。“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型。”[23]在德育政策制定过程中，教育主管部门、社会媒体、专家、中小学教师和公众等话语主体之间应基于平等地位共同议政，进行各自的话语表达和意义宣称。其次，尊重多元话语主体的话语逻辑。多元话语主体能自由地组成“政策话语共同体”或“话语联盟”，有效发挥自身的话语禀赋，开展充分的话语讨论并形成政策话语共识。其话语逻辑主要包括三个方面：利益逻辑，获得利益相关者的支持和不侵犯弱势群体利益；知识逻辑，德育专家参与的科学性和专业性逻辑；实践逻辑，倾听中小学教师、校长的声音，使得政策能兼顾地区差异和学校差异。最后，构建多元政策话语主体话语表达的有效制度。德育政策参与的核心问题不在于多元话语主体“应不应该参与”而在于“以何种方式有效参与”，应该不断完善德育政策制定中意见采纳、信息公开、专家咨询、政策反馈与采纳等方面的制度建设，强化德育政策话语主体进行话语表达的制度保障。

（二）完善政策话语议题生成的演化逻辑

德育政策议题的生成有其自身的演化逻辑。如果简单遵循“社会现象—领导批示—政策出台”的线性逻辑，容易迷失在纷繁复杂的社会问题而非德育问题之中。政策议题虽然来源于社会问题，但并非所有的社会问题都会成为政策议题。社会问题向政策议题的转化深度关涉三个基本问题，即：“公共问题是怎样引起决策者的注意的；解决特定问题的政策建议是怎样形成的；某一建议是如何从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的”[24]。德育政策制定应遵循“现实问题—问题调研—座谈咨询—意见征求—集体审定”的多回环互动演化机制，至少包含三个逻辑演绎阶段。其一，德育焦点问题的个人话语表达阶段。社会焦点问题，“具有将某一问题推向社会议程甚至政治议程的能力”[25]，是德育政策议题话语的触发点。各话语主体围绕焦点事件进行个性化的话语表达，形成德育政策议题的话语流。其二，德育个人话语的异质性剥离阶段。异质化个人话语的剥离需要进行话语互动。德育政策各话语主体通过平等话语交流、辩论甚至竞争，形成优势话语的主导地位，取得话语共识。其三，德育政策共识话语的制度化阶段。“通过话语互动，个体话语之间最大公约数进入了政策议程，进而将初步共识转化为公共政策。”[26]共识话语的制度化，标志着德育问题取得了积极的政策共识，为其有效实施奠定了重要基础。

（三）促进政策话语合理论证的结构均衡

对德育政策进行充分的合理性论证，是提供德育政策合法性依据，保障德育政策效力的重要条件。首先，促进德育政策话语“本体性”与“工具性”价值指向的和谐。德育政策的首要意义在于促进学生的道德成长，否则便脱离了德育政策的本质价值要求。如果不能理解德育政策价值在德育中所扮演的核心角色以及不同价值指向之间的相互关系，也就无法实现德育政策善。在德育政策话语的价值指向上，应以本体性价值包含工具性价值，促进两种价值追求的和谐相处。其次，强化德育政策制定中的“法律举证”。“政治合法性”为德育政策制定提供了重要的合法性基础，是德育政策必要性论证的重要内容。但如果缺乏源自法律的合法性辅助或者保障，则会导致德育政策因“法律证据”不足而在执行中缺乏必要的强制力。。未来德育政策制定需要着重加强法律基础建设，如与《义务教育法》《民法典》等进行法律互文，以提升德育政策的法律权威。最后，加强德育政策制定的可行性论证。从德育政策的强制力来讲，依靠政府权威或者暴力机构，则任何一项德育政策都是“可行的”。但德育政策的制定与运行都要以耗费公共资源为代价，对其进行“成本—效益”分析既是有价值的也是必要的，如对德育政策制定与执行进行成本分析与效益测算等。

（四）提升政策话语效用发挥的可靠权威

提升德育政策话语效用需要着力提升德育政策的话语权威。“权威是政策制定的基本要素，包含两种形态：一是作为组织形态存在的发布政策的权威机构；二是体现在政策文本中的由国家法律赋予权威机构对社会组织和个人所具有的强制性关系。这种关系通常表现为社会组织和个人对权威机构的服从。”[27]提升德育政策话语权威在于：首先，提升德育政策话语主体的权威。德育政策话语主体权威不足，容易导致德育政策执行无力或者形式化。一方面，需要提升德育管理等相关职能部门的话语地位，避免德育工作陷入“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的尴尬局面；另一方面，需要加强相关部门之间的有效沟通与协调，形成话语共识，做到权责明晰、相互配合，构建良好的德育政策生态环境。其次，强化德育政策工具之间的动态协调。不同政策工具发挥的政策效用不一，应根据政策情境适时调整政策工具的使用，实现政策工具与政策目标的相互匹配；注重权威性德育政策工具的使用以及和其他政策工具之间的有效配合，提升德育政策执行力及其强制性。最后，提升德育政策与社会环境的适契度。“我们不能无条件地期望和要求学校德育发挥主导作用。事实上，离开了社会这个大系统，学校德育这个子系统便难以有所作为。”[28]发挥德育政策话语功能，需要将德育政策置于整体的教育情境与社会图景之中，在宏观上构建德育政策与教育制度、社会背景之间的良好嵌入关系。

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