程红艳：华中师大道德教育研究所副所长、教授、博士生导师；湖北省学校德育研究中心研究员
原文载于全球教育展望2024年第7期
摘要：人具有社会性和利己性两重属性，制度对于人性二重性中利他或利己行为偏好的引导、对于人性善恶表现的再塑造具有不容小觑的杠杆作用。制度既可保护人的自主性和抑制人的投机性，也可逐渐凌驾于人性之上，产生对于人性善的压抑作用。对于制度的过分信任与过度倚重，可能致使制度异化，为人的理性所构建的教育制度变成了主体，人反而成为教育制度作用与塑造的被动客体。教育制度异化使得制度保障正义和提升效率的双重价值诉求均无法实现。当前教育制度异化主要表现为制度严苛、制度繁密、制度僵滞、制度阻断等。要突破教育制度局限性和防止教育制度异化，其突破口在于建立制度与人性互动的良好机制。一方面，制度要与人的天性合作，人是有良知、追求自由和意义感的动物，制度不可违拗人的自由属性，过度压抑人的主体性，而要释放人性之善；另一方面，制度要善于利用人的合作、利他等社会属性，为社会合作创造条件，促进制度的合理化与社会利益的最大化。只有让人成为制度的主体，让制度为保护人的尊严、尊重人的情感、激发人的主体性和优化人的社会合作而服务，教育制度现代化的目标才能实现。
关键词：教育制度；合法性；人性；主体性；制度异化
制度与人性之间有着千丝万缕的联系。正如邓小平所言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［1］制度对于个人行为具有重要的约束和引导作用。启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu）曾经对当时中俄两国的法律制度进行比较，他发现俄国制度规定了抢劫者偿命，而中国的制度却要轻很多，这导致在俄国抢劫后杀人的现象更加普遍。［2］可见，不合理的严苛制度，通过人性趋乐避苦的工具理性计算之后，导致了更多恶果。制度即便不是塑造人性的工具，至少也是撬动人性的杠杆、打破人性天平平衡的砝码。良好的制度应建立在尊重、顺应、激发人性之善的基础上，使得人性之善与制度引导的功利考量尽量趋于一致。
大致地看，国家政治经济制度可分为“汲取性制度”和“包容性制度”［3］，汲取性制度是将社会制度变成一部分人攫取另一部分人利益的工具，而包容性制度则给所有的人发挥才能提供了权利平等和机会均等的开放舞台。我国社会现代化和教育现代化的过程，实际上也是从传统汲取性制度向现代包容性制度转型的过程。毋庸讳言，在这一制度现代化过程之中，不免会出现反复与失误，甚或步入歧途。当前，在管理本位、效率至上和技术监控的加持下，制度被编织成了越来越精致繁密的社会管制网络，抱怨制度“目中无人”“不近人情”的声音也越来越多，制度可能妨碍了人的幸福体验，束缚了人性应有的善良意志和主体性。因此，本文试图探究以下重要问题：教育制度如何顺应、释放、放大人性之善，以避免由于过度竞争、短视、投机行为引发的人性恶果？教育制度改革如何发挥尊重人性、与人性良性互动的功能？
一、 制度与人性的关系
早在18世纪，亚当·斯密（AdamSmith）便在《道德情操论》《国富论》等著作中发表了对于人性二重性的看法：人具有社会性和利他性，具有同情和利他的一面，心中有“公正的旁观者”［4］，维持良知与公平正义；同时，人也有利己之心，有趋乐避苦的本性，谋求利益最大化。人性具有复杂性，制度对于人性二重性中利他或利己行为偏好的引导、对于人性善恶表现的再塑造，具有不容小觑的作用。个人行为嵌套在被赋予机会和施加束缚的组织与制度之中［5］，可以被看作在既定制度框架下谋求个人利益最大化或群体利益最大化的产物。
（一） 制度对人性的保护
新制度主义经济学家道格拉斯·诺思（Douglassc.North）和罗纳德·哈里·科思（Ronaldh.Coase）等人认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束。”［6］制度是规范人们社会行为和调节人们行为关系的一套准则。这些准则既包含正式的制度（比如法律制度），也包含一些非正式的制度（比如道德规则和舆论监督）。非正式规则的制度化，是通过自身的承诺来约束他人的行为；而正式规则的制度化，则是通过第三方的介入来约束他人的行为。［7］教育制度也是一套规则体系，用于调节教育利益关系和分配教育资源，规范教育主体行为和引导教育管理者的注意力分配。从现实来看，教育制度是教育理想与教育实践的中介与桥梁，理想价值不借助制度便无法落地。
制度根植于人们在社会交往关系之中经多次重复行为而形成的惯例。可以说，制度针对社会交往中反复出现的利益冲突问题，提供了一种集体解决问题的简化方案。因此，制度是一种社会理性的体现。制度使得人们社会交往中的关系协调变得更加便捷、更具确定性和预见性，降低了社会交往与社会合作中的成本。尤为重要的是，制度在极大程度上遏制了那些欺诈、恶意、不诚信所带来的高昂社会成本。在制度管制与威慑作用下，这些破坏规范和准则的行为会受到排斥和惩罚。动用社会资源进行惩罚是制度非常重要的管制功能。人类学家博姆（C.Boehm）的研究表明，惩罚机制对于形成人的良知、维持社会秩序是非常重要的。他认为，在人类远古狩猎时期，便形成了一套社会惩罚机制，独享个人狩猎成果的人被群体排斥。群体成员会感觉到这些破坏食物共享规则的“违法乱纪”者明显减弱了通过合作使得群体兴旺繁荣的能力。正是有惩罚机制的存在，才使得原始人类形成了良心，具有了羞耻感，学会了脸红。而会脸红是人区别于动物的重要标志。［8］
社会为什么需要制度呢？经济学家指出，制度对经济增长起着决定作用，国家之间经济绩效的差异源于制度上的差异。社会学家吉登斯（Giddens）也认为，制度以及依托制度所形成的社会结构，对人的自主性具有保护作用。结构赋予个体某种创造和改变既定预设结构的自由，同时结构又限制了这种自由。［9］制度由于其普遍性、客观性、公开性和一定程度的透明性，在很大程度上抑制了特权行为的产生、特殊利益群体的壮大，维系了社会共同体的持续存在。最为人们所熟知的例子便是中国科举制度，利用考试制度抑制了贵族特权，给予优秀的平民子弟向上流动的机会。同样，今日的高考制度，也是公平分配教育机会的一种有公信力的制度，而这种公信力也在于它对于特权行为和寻租行为的抑制。同时，制度规定了产生和修改规则的稳定而完备的程序，讲求“规规矩矩走程序”，在很大程度上抑制了权力拥有者随意而专断行为的产生。良好的制度维系了稳健而公平的社会秩序，保护个人的自由与权益，有助于社会信任与合作行为的产生。
（二） 制度对人性的可能压抑
制度的功效之一，便是抑制投机行为。人性的二重性使得社会生活中存在投机行为，如搭便车、钻空子，视情境而定，谋求个人利益的最大化。如：高考自主招生制度的设计，会被一些具有社会资源的中上阶层所利用，产生不公平的现象。为了抑制投机行为，在制度设计中，正如法律现实主义的代表人物霍姆斯（O.W.Holmes,J）大法官所言，必须秉持“坏人假设”：“要想了解法律的性质，最好从一个坏人的角度出发……你必得将人当作一个只在乎法律知识、允许其得以预测之物质后果的坏人，而非一个好人。”［10］这一“坏人假设”实际上就是将人看作趋利避害、谋求个人利益最大化的经济人。显然，这种“坏人假设”在社会信任还没有普遍建立起来的中国是很有影响力的。越来越多的人相信“人性本恶”，必须依靠严密的制度来监督自私自利、具有投机本性的人。如此，制度逐渐凌驾于人性之上，产生对于人性的压抑作用。
一方面，制度越来越傲慢，对人性持经济人假设，笃信“重赏之下必有勇夫”，利用“胡萝卜加大棒”驱使人达成制度目标；另一方面，制度依赖和制度崇拜越来越盛行，人们相信人治靠不住，要抑制人性弱点，必须要靠越来越强大有力的制度约束。制度的威力被广泛承认，制度被认为在很大程度上决定了社会的发展。它引导社会成员的记忆，给予社会成员身份，甚至决定了他们的生死机会。正如玛丽·道格拉斯（MaryDouglas）所指出的，制度被建立在自然和理性的基础上，成为天经地义的社会构造，被赋予不证自明的真理性。“社会需要一种类比，使得那些关键社会关系的正式结构建立在自然世界里，或者建立在超自然的世界或永恒之中，以使人为精心策划的痕迹隐而不现。”［11］
（三） 制度合法性的人性基础
当前，有必要对制度进行合法性审视。所谓合法性，不仅是指制度要合乎法律规定，更指制度要被人们认可为正当，并被人们从内心接受。制度包括目的性价值和工具性价值，其工具性价值指向效率与秩序，即提升效率；其目的性价值指向人的自由与平等，即保障正义。具有合法性的制度要同时满足提升效率和保障正义两种价值诉求，其中更为首要的要求是保障正义，不正义的制度即便依靠强力推行也终会被人遗弃。
比较制度分析学派的代表人物青木昌彦认为，制度扎根于人们的共有信念和共有知识，是人们心照不宣的共识，本质上是“信念共同体”，现实生活中可以观察到的显性规则和组织实际上是更本质、更高阶的信念共同体的投影。制度是一种协调个体信念、促进信念共同体形成和巩固的认知媒介，而在稳定的信念共同体形成之后，制度就成为共同体信念的化身。［12］“信念共同体”的制度本质观揭示了制度与文化之间的深层关联。显然，对于人性的假设是“信念共同体”中的核心组成部分。马克思对于人性持实践的动态复合观点，他认为：“人性实际上是人在其活动过程中作为整体所表现的与其他动物所不同的特性。这种特性主要指人在同自然、社会和自己本身三种关系中……所表现出来的自然属性、社会属性和精神属性。它们相互联系、相互作用，形成人性的系统结构，完整地表征了作为整体存在的人。”［13］这种丰富多维的人性观为理解制度的合法性提供了坚实的理论基础。
每项制度都包含着文化认知性、规范性和管制性三个内在要素，三大要素都各有其人性基础。从文化认知要素方面，制度要合乎社会共享的价值观念，遵从文化系统中被确认为主流或正统的观念；从规范性要素来看，制度要符合被羞耻／荣誉观和责任意识所支配的道德规范；从管制性要素来看，制度关乎现实利益诉求，利用强制／奖励要素来给予经济刺激或惩罚。［14］如表1所示，制度的文化认知要素恰与人的精神属性相关，其行为机制是追求意义与价值，其合法性基础是社会认可或个人认可；制度的规范性要素与人的社会道德属性密切相关，其行为机制是符合道德规范，其合法性基础是道德支配；而管制性要素则与自然属性相关，其行为机制是趋利避害、怀赏畏罚，其合法性基础在于奖罚刺激。
显然，至少有两种教育制度：一种是美好的教育制度，制度同时符合上述三方面合法性的要求，体现了人的精神属性和社会属性，并使得基于自然属性之上的奖罚刺激能够顺应两者的要求，因此能够激发和释放人性中的善，满足保障正义与提升社会效率的双重价值诉求。另一种是不良的教育制度，它无视人追求人生意义和个人良知的精神属性和追求个性独立的社会属性，贬低了人性的自尊和自主性，将制度构建成奖罚泛滥的行为操控体系；它鼓励对权威盲目服从的道德怯懦、知行不一的道德伪装和彼此疏离的道德冷漠，产生了责任推脱，导致了平庸之恶。
显然，至少有两种教育制度：一种是美好的教育制度，制度同时符合上述三方面合法性的要求，体现了人的精神属性和社会属性，并使得基于自然属性之上的奖罚刺激能够顺应两者的要求，因此能够激发和释放人性中的善，满足保障正义与提升社会效率的双重价值诉求。另一种是不良的教育制度，它无视人追求人生意义和个人良知的精神属性和追求个性独立的社会属性，贬低了人性的自尊和自主性，将制度构建成奖罚泛滥的行为操控体系；它鼓励对权威盲目服从的道德怯懦、知行不一的道德伪装和彼此疏离的道德冷漠，产生了责任推脱，导致了平庸之恶。
二、 教育制度异化的表征
西方思想家鲍曼（Z.Bauman）对社会过度理性化、组织化、制度化忧心忡忡，他认为：“理性的计算精神、道德的中立和社会管理的工程化趋势使大屠杀这样的惨剧成为集体合作的行为而发生。”［15］这的确是发人深省的。作为后发型现代化国家，我国制度现代化的社会基础不牢，社会信任氛围较为薄弱、社会参与渠道较为匮乏、制度管制色彩浓厚。近年来，在加速运转的绩效社会和崇尚效率的技术统治的共同推动下，出现了愈演愈烈的制度异化。异化指的是人的物质生产与精神生产过程及其产品不仅同人本身相脱离，而且反客为主，变成了束缚、支配乃至压抑人的异己力量。
马克思（K.Marx）批判了劳动异化，强迫劳动导致了劳动产品与劳动者的异化、劳动过程与劳动者的异化、人与人之间关系的异化、人与自己的类本质关系的异化。“只要肉体的强制或其他强制一停止，人们就会像逃避瘟疫那样逃避劳动。”［16］制度异化是劳动异化和人性异化的重要推手。为人的理性所构造的社会制度变成了主体，而人却成为制度作用的被动客体，沦落为手段与工具。制度异化的后果是：一方面，制度严苛、制度过密、制度僵化等使得人陷入被“权力之眼”注视的监控网络之中，使得人的生命活动、职业劳动、社会交往与人际关系等发生异化；另一方面，由于制度实施成本高、制度彼此冲突、制度缺乏合法性等因素而产生了制度失灵、制度无效等问题。
(一)制度严苛
依据制度关涉的利害关系由重到轻的程度来划分，教育制度有深层制度、关键制度、重要制度和操作性制度之分。深层制度是来自文化系统中长期沉淀下来的制度，也是教育系统中的核心制度，它奠定了教育系统的结构样态，决定了最重要的教育利益和教育机会的分配（如高考制度和教育分流制度）；关键制度用于指导教育资源的分配，主要包括物质资源和权威性资源（如权力、荣誉、头衔等）两类资源；重要制度以规范性制度为主，不直接参与利益分配，主要是界定了教育教学的各种规范与标准（如师德规范、教师能力标准、课程标准、资格制度等）；操作性制度所关涉的对象则几乎不涉及重要利益分配，主要是界定了教育实践的实施方法、步骤、程序、流程等。
制度严苛尤其表现在与人的核心利益密切相关的核心制度与关键制度之中———对于学生来说，主要是升学机会；而对于教师来说，主要表现为晋升机会、福利待遇、荣誉头衔等。在这些有关机会、荣誉、自尊、收入等稀缺性资源分配方面，教育制度往往表现出高控制性、高竞争性、高动员性等特点，倾轧人的主体性，成为个人生活的主宰。
高控制性特点主要体现为与人切身利益攸关的制度往往精心设置了较高的制度目标，并围绕制度目标进行精确细致的量化考核或考试评价。中小学教师的绩效考核制度，通常会设置高于平均水平的升学目标，将教师的收入与学生的考试成绩及升学率挂钩。而高校教师的评聘考核制度与职称晋升制度，通常设置了高于一般水平的科研成果的年度考核目标和聘期考核目标，如“非升即走”。高竞争性特点往往表现为制度鼓励和激发人们之间高度竞争，将教育生活和学习生活变成了一个马拉松式的全程竞赛。一个人的成功必须建立在他人失败的基础上：学生与学生竞争，“提高一分，干掉千人”；教师与教师竞争，如末位淘汰制等。高控制性、高竞争的制度，往往使个人生活进入一个高动员性的“战斗状况”，牺牲生活乐趣、透支身体健康，围绕着实现制度设定目标进行全力以赴的拼搏。从基础教育领域的“衡水中学模式”“县中应试模式”到高等教育预聘制下的青年教师工作模式，再到企业的“996”加班模式，这些高动员性的生活状态无不入侵个人生活的完整性，将丰富的生活意义化简为具有压迫性的单一化目标。
（二）制度繁密
弗朗西斯·福山（F.Fukuyama）认为，制度是调节利益冲突的副产品，如果当事人能够进行面对面的冲突调解，那就不需要第三方的制度了。［17］制度设置应该是谨慎而有限度的，“任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利”［18］。制度实施也是有成本的，只有当制度实施之后的收益远大于制度成本，制度才有设置的必要性。
当下制度设置很少进行成本收益分析，制度繁密而冗余。制度繁密有两种主要表现方式。第一种是制度越界，即在不需要制度的时候设置制度，在可以借助个人自愿选择的道德自律时求助于制度。历史经验告诉我们这样做是适得其反的。比如：美国在20世纪20年代推行禁酒令，将禁止饮酒这一个人选择问题变成法律问题，反而使私酒销售盛行，带来酒品黑市的繁荣，进而滋养了黑社会组织。第二种是制度冗余，即制度过于密集，琐碎细致，以至于围绕制度的标准化实施和检查占用大量时间和精力，变成文山会海。制度冗余，主要是由于核心制度或关键制度缺失、低效或副作用较大，不得不用大量外围的程序性制度或操作性制度去局部矫正或缝合弥补关键制度的漏洞。如：考试选拔的高控制性和高竞争性带来的学业负担问题，就需要使用“双减”政策、禁止公布分数、作业公示制度等大量的外围减负制度去修正；管理权力缺乏有力监督，也需要巡视、暗访、禁令、财务审查制度等多种层层检查的制度去修正。然而，外围制度进行修正的效果有限。就像网鱼一样，最该网到鱼的第一层网破了，再增加一道更加稀疏的网也无济于事。制度冗余，还表现在规范性制度和操作性制度方面，对于教育主体的教育教学管理过多过细。如：为了突出某物重要，就纳入考核体系、建立组织机构、列入学校课程等等；为了提升教育质量，制度对于学校和教学工作设置重重检查，教师在教育教学工作之外，花费大量的时间和精力去填写表格、汇报工作、迎接检查、留下痕迹，以至于挤占了教学主业。
制度繁密固然有助于控制制度实施中的人情因素，然而它们同时也降低了行业自律的可能性。以高校管理为例，一方面教育制度对于各类高校进行了多层次、不间断的持续评估和考核，另一方面当前学术作弊丑闻频频发生。究竟是教育重疾需下制度猛药，还是制度繁密造成了适得其反的负面后果？
据说，经济学家曾做过一个实验来验证制度对于人的行为的影响。他们对以色列海法市的10家托儿所进行了研究，以验证针对迟接孩子的家长进行罚款的解决方案是否有效。调查为期20周：在前4周的时间里，经济学家仅仅将家长迟到的次数记录在案，而不实施罚款，每家托儿所每周平均有8位家长迟到。到第5周，罚款措施开始实施，迟到10分钟以上的家长每名儿童每次罚款3美元，罚款计入其每月的托管费中，基本托管费约为每月380美元。罚款措施实施以后，家长迟到次数立即增加了，没过多久，每周迟到的家长便增加到了20人次，较先前翻了一倍以上。第7周取消了罚款，家长迟到的次数并无变化———家长可以放心迟到了，既不用交罚款，也毫无愧疚感。为什么惩罚措施反而增加了迟到行为发生的频率？究其原因，这一制度用经济手段（3美元罚款）取代了道德手段（家长迟到时理应产生的内疚感），家长只需花几美元就可以消除内疚感。并且，被制度所破坏的道德感和自发秩序，很难自发地恢复。［19］
可见，制度繁密降低了人的责任感，削减了教育主体对于教育教学的自主权。当外部管制代替了行业自律，学校日益失去了办学的自主权，教师日益失去了对于工作的控制权，他们便无法产生责任感，无法对教育教学问题负责。因此，便出现了制度越多越无效的状况。
(三)制度僵滞
从约束的角度来看，制度可以分为刚性和柔性：刚性是指制度对人的约束性很强，人在适应制度的时候自由很少，几乎没有可回旋的余地；柔性是指给人选择的自由度比较大，短期看对人的约束力弱，但是从长远来看并不弱。而当前的教育制度，尤其是管理制度，往往缺乏弹性和柔性，无法针对实际情况采取差异性的公正对策。
教育中大量的制度都是以管制为主的，缺乏选择性和灵活性的制度。以教育分流制度为例，把不同的学生分流到不同类型和不同质量的学校系统之中，是每个国家都要做的事情。我国主要采用强制分流和大规模的考试选拔制度，很难做到针对学生差异和尊重学生意愿；而发达国家的普职分流制度，更多采取非考试的推荐或自由选择的普职柔性分流制度，并不借助于大规模的考试。即便是非常强调选拔精英的新加坡教育制度，也依据学生成绩的不同而建构了稍有弹性和差异性的分流考试制度，给予成绩最优秀的学生更少的考试，为他们提供跳过中考直接参加高考的直通车教育途径。
教育制度用来治理教育问题或教育乱象的固有模式，就是以堵为主，缺乏疏导，加大惩罚力度，“一刀切”地禁止———于是，打击教育乱收费，就使得教育中正常的收费也无法进行；违反师德就实施一票否决，昨天可以做的行为今天就不被允许。制度刚性，降低了制度对多元文化和复杂多样的、不断变动的一线教育实践的适应性。比较教育研究中不难发现制度刚性失败的案例。如：美国为了控制校园中枪支和毒品的泛滥，对于持有酒精和药品的学生实施“零容忍”法案，无论违规行为多么轻微都要实施严厉惩罚，这带来惩罚的扩大化，甚至开启了学生“从学校到监狱的通道”。［20］
“制度是死的，人是活的。”钱穆曾说，制度背后必有一套理论与精神，理论是制度之精神生命，现实是制度之营养血液，应该推翻制度以迁就现实，绝不是推翻现实来迁就制度。［21］制度刚性使得制度在实施的过程中，无法依据人的判断来调解制度与现实情况的不协调，也无法依据人的判断来根据制度设定的目的灵活处理各种现实中的具体情况，给予某些特例“制度豁免”。因此，制度刚性常常会造成因果倒置，制度执行者只看重行为的结果，却缺乏对于行为情境和动机的分析，制度的强制推行反而使制度的手段背离了制度最初设立的精神。制度也缺乏自我纠错能力，不受欢迎的恶劣制度与低效制度却长期存在。
（四）制度阻断
制度为人们之间的信任与合作提供了权威的信用担保，从而使得社会合作更为顺畅，社会合作的成果也更为丰硕。然而，当前制度无形之中阻止了人们之间的相互合作。一方面，一些制度设置了人与人之间的相互牵制、制衡、竞争与监督机制；另一方面，制度设置通过控制流动性、化简复杂性和排除不稳定性来保证管理的精确性，多使用条块分割、垂直管理的模式，无形之中设置了主体与主体之间、机构与机构之间、行业与行业之间合作的壁垒。在这种制度分割的格局下，大学与中小学合作、家校社合作、校企合作等育人一体化目标较难实现，很难发挥社会各系统的协同育人功能。
制度阻断表现为层层累加的制度无形之中增加了个人向上实现社会流动的障碍。弱势群体在教育制度的形成中缺乏话语权，在入学制度、教育分流制度、教师绩效考核制度等多种制度的共同作用下，逐渐被淘汰出局。教育利益群体影响和主导制度的能力扩大，教育制度改革很难改变既有的利益格局，很难触动既有制度受益者的利益。如：基础教育优质均衡发展政策无力改变教育核心资源分配不均的现状。少数教育制度的改革，不是出于增进公共利益的考虑，而是某些部门利益最大化的考量。由于制度设计缺乏公开辩论与公众参与环节，它无法监控权力和利益借改革之名进行自我复制和自我膨胀的野心，因此改革的成本和效益在社会各阶层中的分配无法达到“帕累托最优”和罗尔斯标准。［22］在教育领域和社会领域中便出现了越来越多的“制度玻璃门”———看似通行无阻、毫无障碍，但走过去便会碰壁受阻。
制度阻断还表现为制度无法释放人的创新能力，反而导致人发展的趋同化与教育系统的平庸化。其突出表现便是当前的教育制度还无法为实现培养和选拔创新型人才这一目标而服务，使得高质量教育体系建设面临严重的制度瓶颈。玛丽·道格拉斯曾批判制度的局限性，指出制度所能提供的解决办法只能来自其范围有限的经验：“如果这种制度依赖参与，它将回答我们疯狂的问题：‘多一点参与吧！’如果这种制度依赖权威，那它只会回答：‘多一点权威吧！’制度是一种可悲的自大狂，就像计算机，它眼中的整个世界不过是它的程序。”［23］
制度具有严重的路径依赖性，具有自我复制的特性，因此制度创新比较困难。当下制度阻断人的创新精神的主要机制是以舒适换自由，即教育制度允诺只要人按照制度铺设的阶梯化路径前进，达成制度设定的目标，就给人更稳定的保障和更多的机会。而制度铺设的路径，常常是一元化的、时效性较短的同质化赛道，留给个人自主探索和自由发展的空间较小、时间较短，不可避免地产生了人才浪费和系统内耗的问题。
三、 释放人性之善的教育制度
要突破制度局限性和防止制度异化，其突破口在于建立制度与人性互动的良好机制。教育跟其他社会实践的重要差别就在于教育是一种价值引导活动，一种引导人向“善”的活动。教育制度伦理的意义不仅仅在于对“恶”的抵制，更在于对“善”的引领。［24］因此，教育制度不可只奠基于人的自然属性，还要扎根于人的精神属性与社会属性，须得慎用惩罚机制和善用奖励机制；只有立基于人性之善的制度假设，才能更好地释放和培育人性之善。一方面，教育制度要与人性中的“善良天使”合作，人是有良知、追求自由和意义感的动物，制度不违拗人的自由与自尊；另一方面，教育制度要善于利用人的合作、利他等社会属性，为社会合作与信任创造条件，在公共理性的引导下促进制度的合理化与社会利益的最大化（见表2）。
（一） 个人良知：教育制度介入的边界
洛克为国家权力介入个人权利和个人生活设置了边界，认为个人权利为国家权力划定了边界，国家不应干预个人信仰和个人良知所圈定的个人领域。这种思想具有很大的影响力，它说明制度应该有所不为，不可倾轧个人良知。这主要基于两个理由：其一，制度必须是正义的，而不尊重或不承认个人拥有良知的制度不可能是正义的；其二，顺应个人良知而为的制度，具有更高的制度效率，即无需投入巨大的经济成本和人力成本去监督制度的实施。
教育是围绕着人类理想的真、善、美价值的实现而进行的培养下一代的社会实践工作，因此，教育事业具有强烈的理想价值属性。“教师工作是一个良心活”，在这种意义上，教育更需要凸显教育主体———教师（包括学生）的个人良知。制度承认教师的良知，会进一步激发、维系、壮大教师良知；而制度如果压制和不承认这种良知，教师良知就会进一步萎缩，个人利益最大化诉求就会压倒教书育人的责任与良知。
首先，制度承认教师是有良知的，这意味着教育事业必须要依靠广大教师自觉自愿的投入与敬业精神，而外部的质量监控和层层设防的评价制度，只能起到事后纠正的作用，不应被过分倚重。教育管理必须尊重教师的价值和尊严，不应将教师看作教学的工具和权力作用的客体。以师德治理为例，虽然存在着诸多师德失范行为，但必须看到师德还是要靠教师队伍的自律以及教师个人的良知来维系。在制度制定中，必须要以建构师德自律制度为主，成立地区师德自律委员会，而非借助行政力量重拳打击师德失范行为。
其次，制度必须给予教师更多的专业自主权。对于教师来说，“公务员必须服从于上级长官的命令”并不适用。大学教师的工作涉及知识创新，必须给予他们更多的专业自主权和独立性，使得他们能用个人良知来判断专业行为的界限和知识创新的价值，而非使用外部的评价标准。美国教授的终生聘用制便是为了保障教师的学术自由和个人良知。对于中小学教师来说，制度必须给予他们对工作更多的自主控制权，弱化外部力量对于教师的监控与评价，更看重教师个人自律和教师群体的道德氛围。
另外，制度要引导教育行业建立健康的荣誉制度。荣誉制度的存在是为了彰显教育良知、教育情怀，而不是鼓励优秀教师成为“精致的利己主义者”，为自己争取更多的荣誉头衔，让教育系统中荣誉分配的马太效应越来越突出。因此，荣誉设置不可过多、过密；荣誉的评价标准不应只看教师的个人发展与业绩，更重要的是看教师对教育行业的回馈和教师本于精神追求而做出的教育创新。换句话说，教师荣誉制度应该更看重教师的精神追求，将荣誉给予有牺牲奉献精神、社会服务精神和教育创新精神的教师。
（二） 增权赋能：激发主体性的合宜教育制度
在优良的制度引导下，个体的自发性、能动性、自主性是社会进步的重要动力机制。如果教育制度压抑这种主体性，教育事业就会同质化、单一化，缺乏活力。
首先，制度认可基于人性的社会情感。如：法律制度的设计从来也不是违背人伦情感的，在情感与正义相违背的时候，法律也不鼓励“大义灭亲”，不鼓励亲人之间的相互告发，不鼓励出卖朋友和告密。同样，教育制度的设计也是如此。制度当然要控制由熟人关系带来的特权或选择性偏好，因此采取匿名原则或利益回避原则。但制度并不是无视人情的。实际上，制度需要纠正的是滥用人情，防止熟人关系带来的偏私行为和情感中滋生的权力滥用行为。而在不违反正义原则或滥用人情风险较小的情况下，制度应遵循人情原则，应尽量承认人的社会情感，并鼓励对于教育系统有积极健康意义的情感劳动。比如：师生情感被认为是教育中非常重要的积极教育情感，而出台禁止教师节送花、禁止师生聚餐的制度就毫无意义。事实上，人是情感动物，制度要善用社会群体情感中蕴含的丰富的积极能量。一些制度便利用人情来提升效率。如：美国大学校长任期可以不限时间，甚至持续终身，这有利于保持学校发展的连续性；大学入学制度允许校友子弟优先，也有利于维系学校共同体的精神延续；日本大企业对工人采取终身雇用制度，也有利于激发工人对于企业的忠诚度。
其次，要设置更多赋权主体的制度。在关键制度和核心制度的设计上，要给人提供发展的多元赛道和多元机会，打破同质化与高竞争性的机会瓶颈，将机会建构成“无数岔口和相互交叉的路径构成的复杂网格”［25］。处理好顶层设计与基础创新的关系问题，要给予基层更多的制度空间，要鼓励有梦想、有激情、有能力的教师和校长进行基层创新。越是精英的群体或个体，越应该被赋予更多的自主权，因为他们更有能力管理自己；而能力较弱的个体、群体或机构应该增加能力之后再被赋权。对于优秀的教育者和卓越的教育机构来说，恰恰是要给予他们超越制度的“免检权”，而不是时时把他们置于制度的放大镜下进行全方位的检阅。尤其是对于真正优秀的一流高校或中小学来说，并不需要制度为它们的优秀贴上各种鉴定标签，反而需要制度为它们松绑，使得它们能够明确自己的道德使命和社会使命，并自觉以此作为行为指引。
（三） 行业自律：保障教育教学独立性的制度
教育制度之所以存在，实际上是利用国家权威来提供信用保障。换言之，如果行业在某些方面达到足够自律的状态，也就无需国家权威出场，这无疑降低了社会成本。
首先，制度应支持和保障行业自律的关系。在没有相应的正式法律制度下，如果某种制度能够提升效率、改进教育，那么这种制度就会应运而生。制度是从现实需求中自然而然地生长出来的。从西方教育史来看，大学的形成一开始就是这种师生自发聚集形成的机构，随着时间的推移，便形成了一系列制度，如：学校自治制度、教师任教资格制度、学位制度等等。行业中自发产生的制度具有很强的生命力，国家教育管理制度如果顺势而为，便会取得事半功倍的效果。在当前行业自律尚没有充分建立起来的条件下，教育管理制度需要鼓励行业自律和学校自律，并为它们创造条件，推行办学质量自评制度、同行评审制度、学校自主办学等制度。国家权威只有在出现了依靠学校个体和教育专业群体无法解决的问题时才需要出场。比如：高校自主或若干院校联合举行的入学考试无法具备国家权威所需要的公信力，因此国家权威需要为高考提供信用担保，由国家统一组织高考是非常必要的。但对于高考招生制度而言，给予高校更多的招生自主裁量权，会优化人才选拔的效率，因此国家权威可以在招生环节逐步撤出。很多人担心，一旦高校享有了招生的自由裁量权，就会产生大量的教育腐败。事实上，针对经济制度的研究表明：如果信息透明，在荣誉机制和多边惩罚机制的共同作用下，腐败会被控制在一个零星散发的个人化状态。［26］
因此，一方面，要坚持依法治教、信息透明和维护高校学术声誉机制；另一方面，制度必须尊重教育专业人员的独立判断和教育专业共同体的自主裁量，而制度只需要保障程序正义，开展事后监督。制度还必须尊重教育专业共同体的规范，学校质量评价、教师能力标准、师德标准等规范性制度及操作性制度应更多地建立在行业自律与行业共识的基础上，逐渐用专业标准来替代行政标准，建立起教育专业领域的相对独立性。
其次，控制教育行业内竞争的程度，促进教育行业良好生态的形成。当前，教育领域中竞争盛行，教师与教师的竞争、学生与学生的竞争、校长与校长之间的竞争、区域与区域之间的竞争在一定程度上激发了教师的责任感和荣誉感。然而，过度竞争会致使个人陷入心理防卫状态，制约教师能力整体提升，影响教师的职业体验；也会使得整个教育系统陷入内卷，个体越努力，教育系统整体效益越低。因此，制度必须平衡合作与竞争的关系，以合作为主要价值，将竞争控制在不妨碍主体合作的范围之内。广泛而充分的合作关系有利于产生教育行业自律与维系行业共同规范。教育制度的整体设计也需要促进各种教育机构、学段之间的合作，促进大学与中小学合作、城乡学校协同发展、普职融通、学分互认，实现教育结构与教育生态的优化。
当然，行业自律并不排斥社会参与，相反，教育行业自律需要利益相关者的参与，将教育自治与社会共治结合起来。从制度设计来看，拓宽社会组织、公民个人和家长群体参与教育改革的途径，促进多元主体教育利益表达和整合的制度不可或缺。教育系统越来越趋向于开放，学校也被视为与社会系统不断发生能量、信息交换的系统。教育与社会合作的质量越高，学校发展就越有可能摆脱“孤岛效应”。教育制度也应顺势而为，充分吸纳与整合社会资源来形成教育合力，引导学校打开校门，优化校企合作制度、家校社合作制度、教育捐赠制度等制度供给。
总而言之，在教育现代化的过程中，教育制度现代化是整合教育系统各要素、优化教育机制、保障教育系统高效运行的关键要素。教育制度异化已日益成为制度现代化难以回避的问题与障碍。只有将制度和人性协调起来，让制度与人性合作，让人成为制度的主体，让制度为保护人的尊严、尊重人的情感、激发人的主体性和优化人的社会合作而服务，教育制度现代化的目标才能充分实现。
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