付东兵，长沙师范学院讲师，华中师范大学教育学院博士研究生，主要从事基础教育改革与教育信息化研究。

程红艳，华中师范大学教育学院教授，主要从事道德教育与基础教育改革研究。

原文载于《教育学报》2025年6月刊

摘要：优质均衡发展是我国义务教育高质量发展的战略重点，而特岗教师“留不住”增加了城乡师资差距扩大的风险。为探明其原因，基于史密斯ITEI模型，调研了“特岗计划”在县域的执行过程。数据分析发现，多元执行主体的差异化行为、目标群体的被动应对和政策环境的失衡三者之间的相互作用和产生的张力导致了“特岗计划”政策目标发生偏移；相关部门监督缺位、“城市优先”的发展理念和“关系主导”的执行结构，是政策目标偏移的内在原因。对此建议相关部门要加强对政策执行过程的监督管理，执行主体要树立城乡均衡发展理念，从而不断改善特岗教师的职业发展环境，确保“特岗计划”执行效果。

关键词：特岗计划；特岗教师；乡村教师队伍建设；史密斯模型

一、问题的提出

“特岗计划”是党和政府建设“下得去、留得住、教得好”乡村教师队伍的政策举措，旨在通过公开招募高校毕业生到中西部农村义务教育阶段学校从教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，创新农村学校教师补充机制，解决农村学校师资总量不足和结构不合理问题，促进城乡义务教育均衡发展。自2006年启动以来，共补充了近120万农村教师，有效支撑了中西部地区的农村义务教育发展，一定程度上解决了农村师资总量不足的问题[1]。然而，特岗教师招募到县以后，多数流动到县城或中心城镇学校，农村设岗学校留任率不高，偏远农村学校的师资仍然匮乏，县域义务教育师资不均衡问题突显。因此，探明特岗教师“留不住”的深层原因，为优化政策提供新的参考尤为必要。　　

“特岗计划”的执行效果已引发学者们的广泛关注，对特岗教师“留不住”现象的归因分析较多。学者们发现生活条件差[2]、工资待遇低[3]、教学任务重[4]、职称评定难[5]、个人发展空间小[6]、教学效能感低[7]是其“留不住”的重要原因。也有学者发现地域融入[8]、异地婚恋[9]和身份认同感低[10]是其“留不住”的关键诱因。仅有少量学者的研究涉及“特岗计划”的执行过程。如有学者指出，政策相关者受工具理性驱动，关注自身利益，行动目标与政策目标有所偏离[11]；政策执行过程中，上下级政府联手“共谋”应付政策，导致“特岗计划”偏离了政策制定的初衷[12]。学者们聚焦“特岗计划”的执行效果，对政策执行的细节关注较少，县域层面政策的具体执行情况尚未可知。鉴于此，文章在前人研究成果的基础上，运用史密斯的ITEI模型，剖析样本县“特岗计划”的执行过程，探究特岗教师“留不住”的深层原因。

二、理论框架

（一）史密斯ITEI模型　

美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）是最早建构政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行过程的ITEI模型（见图1），改变了将政策执行看作是简单照章办事的思维定势，关注目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系，揭示了政策执行中的过程“黑箱”。该模型指出，公共政策的执行机构(Implemention Organizaion)、目标群体(Target Group)、政策环境(Environmental Factors)、理想化政策(Idealized Policy)是政策执行过程中所牵涉到的重要因素[13]。执行机构是政府机构中负责政策执行的单位；目标群体由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当的反应以符合政策要求[14]；环境因素包括那些影响政策执行或受政策执行影响的因素[15]；理想化政策是政策制定者试图引导的理想化互动模式。

　ITEI模型认为，新政策的执行在社会可能引发一种紧张关系，这种关系使得执行者和目标群体支持或拒绝进一步执行政策，政策执行效果通过反馈机制又影响政策制定过程。政策执行的过程实际上是在既定的环境因素下，执行机构与目标群体之间在目标和手段方面相互调适的动态平衡过程和双向的信息交流过程。其中，政策执行机构之间的合作与冲突、目标群体的价值取向与利益诉求、外部环境的文化制约和制度制约，使得政策执行过程充满复杂性和挑战[16]。具体地说，执行机关的结构和人员、主管领导的理解和态度、执行的能力与信心，目标群体的组织或反应，以及政策执行的经验，文化、社会经济与政治环境，均是政策执行过程中影响其成败的因素。

（二）“特岗计划”政策执行过程模型　

“特岗计划”政策执行过程经历自下而上与自上而下双重途径，需多层次、多部门协同，与史密斯ITEI模型关于政策执行的整合研究途径相契合。本文基于此模型分析“特岗计划”的执行过程，一是“特岗计划”的制定与执行涉及中央和地方多层级，教育、财政、人社、编办多部门协同合作。二是其目标群体和政策环境的复杂性和动态变化。具体而言，“特岗计划”多元主体的态度与行动共同决定着政策执行的效度、广度与力度。其中，县教育局是主要执行机构，全面负责特岗教师的招募计划与岗位聘用；县财政局、人社局和编办是协助支持机构，主要负责管理特岗教师的工资福利、职称晋升及转正入编；农村设岗学校负责特岗教师的工作安排与日常管理。特岗教师是主要目标群体，政策执行情况直接影响其职业待遇、职业前景和职业认同感，以及采取的应对行为。农村经济、人口和文化教育因素的动态发展构成了政策执行的复杂环境，对特岗教师的工作效能感与留任意愿产生影响。三大要素之间互相作用，形成了一个相互嵌套的复杂系统（见图2），共同影响理想化政策的在地化实施效果。

三、研究设计与实施 　

（一）研究设计

本文运用上述模型，从中部省份选取实施“特岗计划”的样本县（以下简称 “特岗县”）进行系统化分析，探究“特岗计划”执行主体、目标群体和政策环境之间的相互作用与张力对政策目标的影响，还原该县“特岗计划”实施的全过程。选取Z县为样本县，一是由于其是国家级贫困县，农村教师严重不足且老龄化严重；二是因为“特岗计划”一直是该县补充教师的主要渠道，比较有代表性。基于目的性抽样原则和滚雪球抽样原则，研究共形成23人样本（见下页表1）。为确保受访者的典型性与代表性，县教育局的受访对象基本覆盖了涉及”特岗计划”的相关工作人员，重点访谈了县人社局、编办和财政局相关负责人，受访农村设岗学校校长代表覆盖了农村九年一贯制学校、乡镇初级中学、乡镇中心小学、农村小规模学校和教学点，受访特岗教师代表分别自来这5类学校且入职年限涵盖1~5年，6~10年和11~15年三个阶段。研究人员还向10所农村设岗学校的106名特岗教师发放了调查问卷，收回有效问卷102份，回收率96.2%。调查数据的分析结果与访谈材料相互映证，以进一步提高研究的真实性与可靠性。

（二）研究实施

文章针对6类访谈对象分别制定访谈提纲，并根据预访谈的反馈情况和受访者的意见修改定稿。访谈主要围绕受访者对“特岗计划”的认识和态度，政策执行的条件与困难，以及政策执行过程中的具体做法三个方面展开。研究人员先后于2022年3月、2023年10月及2024年5月三次赴Z县，对相关人员进行深度访谈，每人次时长为50~90分钟。为保护受访者隐私，对访谈材料进行了匿名化处理。经受访者同意，对访谈内容进行了录音，共转录访谈材料28.4万字。研究人员借助Nvivo12.0软件进行归类与编码，开展类属分析，对访谈转录稿进行三级编码（见表2），并多次与受访者一起对编码的内容进行检测，验证编码系统是否准确反映了受访者的观点。研究同时采取访谈与编码分析交叉进行的方式推进，直到分析新的访谈材料已无法产生新概念，即概念达到饱和状态时即终止访谈。

四、研究发现

（一）执行机构：多元执行主体的差异化行为

第一，主要执行机构：县教育局前后矛盾的政策抉择者。“特岗计划”由国家投入资金为农村学校补充教师，得到了县教育局的积极响应。然而，受自身利益驱动，县教育局在执行“特岗计划”过程中，表现出前后矛盾的两种政策抉择。在招募阶段，县教育局积极主动落实政策要求。一方面，鼓励相关农村学校申请特设教师岗位，并向省教育厅积极争取指标。另一方面，加大政策宣传力度，鼓励本县户籍符合条件的高校毕业生报考。“特岗教师能快速、及时解决农村学校缺老师的问题，局里非常重视，近十年来，我们每年要招聘特岗教师150人左右，且大部分是本县或本市户籍的高校毕业生。”（JYJ1）在聘用阶段，县教育局采取的是符合本县教育发展规划的替代性策略，即截留部分优秀特岗教师在县城学校任教，未安排到农村设岗学校。一是由于农村儿童不断向县城聚集，县城义务教育学位紧张，每年都需要新增学位、新增教师。同时，县城学校是一县义务教育质量的名片，出于“效率优先”和“政绩优先”考虑，配齐配好县城学校教师被放在优先的位置。“近13年来，县城的义务教育学生增加了近1.1万余人，先后补充教师900余名（近300名替补退休教师），除从农村学校选调少量骨干教师外，特岗教师是主要的补充渠道。”（JYJ2）二是因为部分特岗教师不愿意在边远农村工作，找关系调离设岗学校，到县城或交通便利的中心城镇学校任教。“县里每年申请调动的特岗教师都有数十位，有服务期满的，也有在服务期内的。”（JYJ4）如此一来，县域教师队伍总量虽得到了补充，但结构失衡未得到缓解，农村边远学校师资仍然短缺。　　

县教育局全面负责县域义务教育教师队伍建设，其采取的实际行动向社会传递了某种与政策意图相偏离的信号——运用政策达成本县的教育发展目标，此信号与其他因素相互作用，致使县教育局在政策执行过程中表现出角色分化与行为差异，影响了政策执行的效度。　　

第二，协助支持机构：县财政局、人社局、编办选择性执行者。“特岗计划”要求县财政、人社、编办等部门协同参与、紧密配合、共同支持政策的执行过程。现实情况是，三部门从各自的利益和本县的发展需要出发，往往选择性地执行政策。　

县财政局的主要职责是“确保特岗教师工资按时足额发放”。Z县作为国家级贫困县，财政收入主要依赖国家、省里的转移支付，如果中央财政的专项资金未能及时拨付到位，县财政没有能力垫付，将导致拖欠特岗教师工资的现象发生。此外，文件要求“根据当地同等条件公办教师收入水平给特岗教师发放津补贴”的要求，Z县财政局迫于资金压力，对此采取选择性执行，少发或停发特岗教师的部分津补贴。“近些年经济发展放缓，县财政更加困难，到处都缺钱，特岗教师的待遇全靠中央和省里拨款，县里是一分钱都拿不出来。”（CZJ1）县财政局对政策的选择性执行让特岗教师的生活面临困境，减弱了其留任意愿。　

县人社局的主要职责是“协同教育部门做好人员招聘、岗前培训、职称晋升和转正定岗等跟踪管理工作”。现实情况是，Z县人社部门很少直接参与“特岗计划”，认为特岗教师的招聘、培训和使用是教育部门的事，其工资主要源自中央专项资金，由县教育局和财政局按人头核发，与职称、教龄等无关，不受县人社局管理。“特岗教师在三年服务期内由教育局管理，年度考核和评优评先均由教育局制定专门方案，人社部门仅负责其社会保险。”（RSJ1）人社部门的旁观者态度，在一定程度上削弱了特岗教师岗位的吸引力，影响着政策的执行效果。　　

县编办的主要职责是“确保服务期满且考核合格的特岗教师入编转正”。县编办在审核设岗职数时，鉴于三年的缓冲期，往往同意先把人招进来，再慢慢解决编制问题。“我们县中小学教师编制余量已用完，但由于结构不合理及在编不在岗现象，很多偏远农村还很缺老师，我们只能同意继续招募一批特岗教师，等退休人员空出编制，再分批解决特岗教师的编制问题。”（XBB1）特岗教师服务期满时，常因县内编制空缺不足而无法保证及时入编。县编办从本县教育发展需要出发，选择性执行政策，增强了特岗教师的离岗意愿。　　

第三，日常管理机构：农村学校从主动到被动的执行者。“特岗计划”给农村学校补充教师提供了全新的途径，得到了农村校长的积极响应与大力支持，但其行为决择表现出明显的阶段性。　　

第一阶段（2010—2014年），农村学校高度重视特设教师岗位计划申报，主动争取特岗教师。“特岗计划”设岗名额的确定经历了先自下而上和自上而下两个环节。首先，农村设岗学校按相应标准上报特设教师岗位，县教育局会同财政、人事和编制部门审核后，上报省教育厅，由省教育厅会同财政部门审核后上报教育部；然后，教育部会同财政部，根据各省农村教师的实际情况和财政预算确定并公布各省设岗名额，省教育厅会同财政厅据此调整各特岗县的设岗名额，再统一组织公开招聘。在Z县设为特岗县的前几年，各农村学校都积极上报特设岗位，积极争取特岗教师到岗任教。“前些年，我们积极参与‘特岗计划’，认为这是补齐学校教师的好机会，多次到局里协调，争取新招的特岗教师到我们学校来，可真正到岗的不多，一共只来过两位，教了不到两年就调走了。”（XZ2）　　

第二阶段（2015—2022年），农村学校降低对特岗教师的期待，被动应对政策任务。Z县的农村教师补充主要依靠“特岗计划”，但县教育局多次将设岗在农村学校的特岗教师安排到城区学校，使原申报岗位的农村学校争取特岗教师的信心与热情聚减。“我们学校的音乐、体育和化学教师一直配不齐，学校一直在申请特岗教师，但五年来就来了一位音乐教师和一位化学教师，一年后就调走了，特岗教师是不会愿意长期留在农村学校的。近些年，学校每年都按教育局的要求填报特设教师岗位，实则并不报多大希望。”（XZ4）农村学校校长的被动应对行为，致使特岗教师到岗农村学校的机率降低。　　

综上所述，县教育局是“特岗计划”的主要执行机构，负责县域义务教育教师队伍建设，受工具理性和政绩观影响，县教育局倾向于采取符合自身利益的行动，表现出前后矛盾的政策抉择。县财政、编办和人事部门等协助支持机构基于自身权责与实际困难而选择性地执行“特岗计划”。农村学校受县域教育政策执行逻辑影响而选择被动应对。质言之，“特岗计划”相关执行主体从各自的利益出发采取行动，相互博弈，共同影响着政策目标的实现。　

（二）目标群体：现实困境下的被动应对

特岗教师群体受政策最直接的影响，他们会根据生活环境、工资待遇、工作强度和职业发展前景，选择是否留任设岗学校。据Z县教育局统计，2010—2022年招聘的2735名特岗教师中，已有495人离职，1258人在县城或中心城镇学校任教，只有982人仍然坚守在农村设岗学校。由此可见，面对现实困境，多数特岗教师被动选择调离农村设岗学校。　　

第一，职业待遇不满引发流动意愿。工资收入与生活保障不能满足特岗教师的基本需要是其“留不住”的重要原因之一。调查发现，特岗教师普遍认为工资收入过低，虽然国家将特岗教师工资资助标准从2006年的1.5万元/年提高到2024年的3.88万元/年，但仍低于当地教师和公务员的薪资水平，不能满足特岗教师的基本物质生活需要，更不能满足其对未来生活的期待。“每月3000元左右的工资仅能养活自己，努力工作十年，也攒不够城区住房的首付款，月供更是问题。”（TGJS6）问卷数据反映，73.5%的特岗教师表示因购房困难而不得不推迟婚育年龄。除对工资收入不满意外，农村学校生活环境艰苦，很多特岗教师适应不了，迫切希望回到城市，其中谈及最多的是住宿问题。“周转宿舍里没有卫生间，我们还得跑到操场对面的教学楼使用公共厕所。”（TGJS4）此外，特岗教师的购物需求也得不到满足。“农村没有超市和商场，很多生活必需品都买不到，网购物流很慢，生活一点都不方便。”（TGJS5）问卷调查的特岗教师中，有81.4%对农村学校的居住环境不满意，65.7%表示农村的交通和物质环境不能满足实际生活需要。由此可见，工资收入水平与生活条件艰苦诱发了特岗教师流动意愿。

第二，职业前景不佳加剧流动意愿。专业成长途径窄和职称晋升难是特岗教师流动的另一影响因素。特岗教师少有接受教育培训，参加教学研讨会、观摩优秀教师课堂的机会，整天忙于教学与学生管理工作，没有时间和精力学习先进理念和方法，提升教育教学水平。“我工作满3年了，仅参加过两次县教育局组织的短期培训班，一直没有机会到市里观摩一下优秀教师的示范课。”（TGJS5）除对专业成长途径窄不满意外，特岗教师对职称晋升难也表示担忧。受岗位职数限制，农村教师晋升中高级职称的指标少，竞争非常激烈。问卷数据中，入职10年以上的特岗教师有33人，仅有7人晋升了中小学一级教师职称。“学校中级职称的岗位一直满额，我都工作10年了，学校没有空岗，晋升中级职称还须等几年。”（TGJS7）由此可见，专业成长途径窄、职称晋升难，在一定程度上挫伤了特岗教师的工作积极性，进一步加剧了其流动意愿。　　

第三，职业认同感低助推流动行为。职业认同感低是特岗教师流动的另一重要原因。教师的职业认同感具体表现为教师承认自己的教师身份,乐于接受教师职业,并能对教师职业做出积极的感知与恰当的评价[17]。对特岗教师报考意愿的调查发现，选择“喜欢当老师”和“愿意支持乡村教育”占比约13%与17%，而选择“能获得教师编制”和“工作离家近”占比约39%与31%，说明多数高校毕业生是因为工具价值而选择特岗教师，而非对农村教育事业的热爱。此外，特岗教师的职业认同感低还与其教学任务重、工作成就感低有关。问卷调查发现，76.4%的特岗教师表示其教学任务横跨两个以上年级，多达四门以上课程。63.7%表示承担的教学任务与自己所学专业不一致。“我们学校有1—4年级4个班，8名老师，我除了教二年级的语文兼班主任，还要上音乐、道法和美术，以及四年级的英语，从早到晚就是忙备课上课，没有一点空闲时间。”（TGJS9）农村学校办学条件落后、留守儿童多、家庭教育缺失、校风学风较差等诸多原因，共同导致农村学校的教育质量不高，特岗教师的付出与学生的进步不成正比，使得特岗教师的自我效能感大大降低。调查发现，52.5%的特岗教师表示在工作中缺少获得感与幸福感体验，46.7%对工作缺少信心。特岗教师在农村学校感受不到自身的价值，职业认同感低进一步促使其采取行动，设法调离农村学校。

综上而言，农村学校物质条件匮乏、基础设施不健全[6]，工资待遇低、职称评定难、教学任务重、工作成就感低[4]促使特岗教师被动流出设岗学校。　　

（三） 政策环境：农村教育生态环境失衡助长政策目标偏移

一切教育政策的实施都会受特定社会情境的影响，这样的社会情境包括经济因素、人口趋势、意识形态，以及埋藏在人们心里深处的价值、政治制度的结构与传统、广义的社会文化传统等[18]。由此可见，教育政策是在复杂的社会环境中运行，社会的经济、人口和文化教育环境对教育政策的执行效果产生重要影响。“特岗计划”政策目标偏移预期，离不开政策环境的作用。　　

第一，城乡二元结构促使特岗教师流向城市。城市在生活环境、教育资源、职业发展等方面的优势，是吸引农村教师流向城市的主要原因。政策导向、资源分配、资金投入等因素不同程度加剧了农村优质资源向城市聚集。城市的公共服务和配套设施优于农村，吸引大量有能力的农村居民迁入城市，农村教师也不例外。“为了享有县城更好的公共服务资源，让小孩进入更好的学校上学，老师们都在县城买了房，下了班就返回县城生活。”（TGJS8）同时，城区学校为教师提供了更多职业发展和晋升机会，对于特岗教师来说具有很大的吸引力。“同期入职的特岗教师，分配到县城学校的，现已多次在县、市级教学竞赛中获奖，已成为学校骨干教师，并担任年级组长。”（TGJS8）由此可见，城区学校为教师的专业成长提供了更多的机会与更好的平台，吸引特岗教师流出农村设岗学校。　　

第二，农村人口流失加速特岗教师离开农村。农村人口流失导致农村空心化，农村学校生源减少，加速了农村教师流向城市。2006年以来，中国城镇人口占总人口的比重从43%提升到65%，农村人口从8亿减少到5亿，数亿人口大规模流入城市，留守农村的大部分是老弱妇孺，甚至导致“空巢村”现象，农村学龄儿童数量逐渐减少。随迁子女进城就读进一步加剧了农村学校生源的流失。全国义务教育阶段随迁就读子女共计1372.41万人，其中小学984.11万人，初中388.30万人[19]。庞大的随迁子女就读队伍，主要缘于农村教育落后、质量不高，无法满足农村家庭的需求[20]。“我在M小学工作，刚来的时候学校有800来名学生，共有18个班，今年全校就剩下12个班，437名学生，近几年每年学生都要减少30~50人，老师人数也从开始的50多人减少到不足30人，每年都有好几位调离。”（TGJS7）由此可见，农村人口流入城市、农村学校生源减少加速了特岗教师流出设岗学校。　　

第三，农村文化教育环境退化助推特岗教师调离农村。农村人才外流，农村留守家庭育人能力不足，农村学校优质生源外流、留守儿童比率高等多因素叠加导致农村文化教育环境退化，助推特岗教师调离农村。农村文化传承出现断裂、尊师重教的文化传统逐渐淡薄，农村学校教育资源不足、学生学习动力不足，学习积极性和主动性严重受搓，学习成绩不理想，学习风气欠佳，特岗教师的辛勤付出与学生的收获成长不成正比，这些都大大降低了其职业满足感与成就感。“我在H初级中学工作，班上留守儿童占60%左右，学生的父母很少管他们的学习，只要求孩子在学校里听话，不出问题就好。学生没有自己的学习目标，家庭作业完成率不足30%,班级数学平均成绩不到50分,在教学工作中，我一点成就感都没有。”（TGJS9）农村文化教育环境退化，特岗教师职业倦怠，工作没有努力方向，专业成长没有路径，个人价值未能实现，进一步推动其调离农村设岗学校。　　

综上而言，农村公共服务、经济发展、人口流动、文化教育发展现状共同构成农村教育生态环境[21]，成为“特岗计划”政策执行过程的环境变量。　　

五、研究结论与对策建议

据相关部门统计,特岗教师95%的岗位设在乡镇及以下的学校[22],三年服务期满以后留任率（留在特岗县任教的比例）达到85%以上[23],而农村设岗学校的留任率却不高。特岗教师在县域内由农村流向县城的现象成为“留不住”的隐形表现，已成为困扰农村学校教师队伍建设的难点和痛点[24]。针对农村教师稳定性不足的问题，国家先后实施“特岗计划”“定向公费师范生计划”“优师计划”等教师配给政策[25]，多渠道补充农村教师。这一系列政策在县域落地，受到当地政府教育发展理念的影响与制约，政策执行效果发生不同程度的偏移，农村边远学校师资匮乏没能得到缓解。由此可见，仅靠完善农村师资配给制度还不够，还应厘清政策执行过程偏移的深层原因，采取针对性的对策与措施。　

（一）研究结论　

我国公共政策的执行阶段是政策相关行为团体利益、观点汇聚的过程，也是政策制定者与执行者，执行者与执行者之间，基于各自利益之上的博弈过程[26]。“特岗计划”执行过程受相关部门的监督缺位、“城市优先”的发展理念和“关系主导”的执行结构共同影响，使政策目标产生偏移。　　

第一，监督缺位给政策目标偏移留下空间。“国标、省考、县聘、校用”的农村教师补充机制是“特岗计划”的创新之举[27]，中央与地方各级分工、上下连动，协同实施特岗教师的招聘工作，并明确规定了省级教育、财政、人社、编制部门的权责，指定省教育厅等部门联合制定本省年度“特岗计划”具体实施方案，落实和监督各设岗县的政策执行情况[28]，形成了省级相关部门各司其职、相互配合、各农村教师补充责任主体之间协同合作的良好局面。据此，特岗教师招募工作得以顺利实施，“下得去”的政策目标成效显著。特岗教师的岗位设置实行“定县、定校、定岗”三原则，中央、省级层面重点关注“定县”原则，由特岗县落实“定校、定岗”原则。然而，我国公共政策正式执行结构的“条块分割”和“有限分权”[26]，使得各执行主体根据自身利益，分别采取不同的应对行为，相互推诿，缺乏监管，导致“定校、定岗”原则未能得到有效实施。质言之，相关部门对特岗县的监督缺位，反馈机制不健全是政策目标偏移的重要原因。　　

第二，“城市优先”发展理念引发各执行主体行为异化。县教育局、财政局、人社局、编办共同肩负着农村义务教育教师补充之责任，业务上受上级职能部门管理、行政上受地方政府领导。县政府“城市中心、效率至上”的发展理念，引发各执行主体的差异化行为，为特岗教师流出农村学校提供空间。城市取向的发展观，致使各类优质教育资源往县城集中，各部门的相关政策也优先满足县城发展的需要。具体表现在，县教育局优先补充县城学校教师、将特岗教师调入县城学校任教，财政经费优先投入县城学校、编制与人事政策也向县城学校倾斜，进一步增强了县城学校对特岗教师的吸引力，加速了其流出农村设岗学校的步伐。　　

第三，“关系主导”的政策执行结构为特岗教师流动提供便利。我国公共政策非正式执行的基本特征是“关系主导”，即在公事公办的正式执行背后“人情” 与 “面子” 发挥着重要作用。[26]特岗教师为拓展职业发展空间，努力调离农村学校，除个人能力外，“关系”也发挥着重要作用。据调查，特岗教师流动的主要途径有考取公务员或其他事业单位、考取研究生或从事其他自由行业，以及调往县城学校。其中，特岗教师基于个人实力、行动风险与收益，为实现个体效益最大化，选择流出农村设岗学校的行动，是对行动后果进行价值判断的合理性选择[29]。相对考公和考研，借助“关系”调进城区学校对个人能力要求较低，既可依靠家庭的社会关系网络资源，又不用承担违约责任，成为特岗教师普遍选择的流动方式。　　

（二）对策与建议

促使特岗教师留任农村设岗学校，确保“特岗计划”政策目标全面实现，除增强跟踪服务，提升特岗教师的吸引力外，还须加强对特岗县政策执行过程的监督与管理，完善政策执行效果反馈机制，帮助特岗县树立城乡教育均衡发展理念，重视城乡教育公平，优化农村文化教育环境，确保特岗教师在农村学校找到个人价值与幸福生活。　　

第一，加强对特岗县政策执行过程的监督，完善政策执行效果反馈机制。诸多研究揭示，地方政府选择性执行国家政策，主要原因在于权威部门监督政策执行过程和及时评估政策执行结果的能力相当有限，地区和单位经常是最大化自由裁量资源,它们运用这些资源去最小化内部冲突,最大化本地区的权威[30]。国家政策制定者和省级相关部门要监督政策实施过程，了解政策执行过程中的梗阻与特岗教师的需要，完善反馈机制，及时发现并化解政策执行中的紧张关系，根据实际情况及时调整“特岗计划”政策中的制度规定，不断提高特岗教师留任率。可引入第三方评价对特岗县的政策执行情况进行调查评估，收集相关数据，建立特岗教师档案信息库，准确掌握特岗教师招募、工作安排、岗位流动与职业发展方面的信息，为政策优化提供参考数据。

第二，特岗县要树立城乡教育均衡发展理念，突破城市中心和效率至上的教育发展观和追求升学率的教育绩效观，促进城乡教育一体化，在资源投入和师资配置方面向农村地区倾斜，促进城乡教育公平。增加义务教育教师岗位职数配比，优先向农村倾斜，优先保障农村教师的配置，优先解决农村教师的编制问题。县域内建立多元主体协商机制，制定预警方案，及时有效解决各执行主体之间的利益冲突。　　

第三，相关部门要改善特岗教师的职业发展环境，让特岗教师在农村学校找到个人价值与幸福生活。一要为特岗教师提供更多职称晋升和专业发展机会。拓宽其职业发展前景，完善特岗教师考核评价方案。二要支持和引导特岗教师主动参与学校管理和民主决策，在课程、教学和学校发展方面享有更多的自主权，增强特岗教师的归属感和成就感。三是引导特岗教师参与乡村社区建设，在农村教育和农村社会的协同发展中发挥更加重要的作用，让有能力、有学识、有情怀的特岗教师更好地扎根乡村并服务乡村建设。

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