中小学校评估制度的反思与重建

——基于象征性评估与真实性评估的分析

刘长海

 

［摘 要］ 象征性评估过多是基础教育领域不容回避的事实。尽管评估体现了行政部门对学校质量的重视，有助于强化学校的质量意识和竞争意识，但过多的象征性评估会冲击教育教学秩序，分散教师精力；设置过多规范，限制学校办学自主；诱发虚假口号，导致学校言行不一。真实性评估以学校师生和家长为评估主体，在创建人民满意的教育过程中正在受到重视。借鉴美国经验，中小学校评估需要重视和加强真实性评估，提高群众意见在学校评估中所占的比重，理顺政府与学校的关系，大幅度减少象征性评估。

［关键词］ 学校评估制度；基础教育；象征性评估；真实性评估

 

教育部高等教育教学评估中心刘振天教授撰文指出，当今高等教育迎来了一个评估时代，大学正面临着各种以认证、排名、绩效评价为代表的“象征性评估”，象征性评估虽然具有强化高校质量意识和竞争意识的积极作用，但却存在着明显的不足与缺欠，即过分强调可感知和可量化的外在评价，轻视那些不可感知和量化的内在评价；过分强化统一性和规范性评价，忽视自主性和创新性评价；重视短时速效性评价而轻视长远发展性评价。作者据此提出，高等教育评估制度需要重建，使评估回归并走向真实的教育教学生活，走向真实性评估[1]。

刘振天教授是基于高校评估现状展开分析的，然而，掩卷深思，联系各地中小学校评估现状，笔者认为，当代中国基础教育改革更需要反思学校评估方式的诸多不足，更新评估理念，重视真实性评估，适度限制行政部门主导的象征性评估。

一、象征性评估过多是基础教育领域不容回避的事实

刘振天教授首次提出“象征性评估”这一概念，用来指称那些“以认证、排名、绩效评价为代表，以监测、督促、展示和证明大学教育教学活动质量或效果为目的的评估活动”，之所以说这些评估具备“象征”的属性，是因为“这种评估更多地表明政府、社会及公众对高等教育质量问责的立场和姿态，至于评估本身对质量提升到底起怎样的作用却非关注的焦点。”[2]

基于对首创者原意的尊重和基础教育领域的特点，笔者尝试对基础教育领域的象征性评估进行如下界定：由政府和专门机构实施的，以对中小学校进行认证、授牌、排名为标志的评估活动，就是象征性评估。在《义务教育法》等法规的约束下，在义务教育均衡发展的总体时代背景中，各地对中小学校进行排名的情况较少出现。

基础教育领域的各种象征性评估往往“师出有名”，各级政府及教育行政管理部门会专门下发文件，部署各项国家级、省级、市区级评估检查工作，对在评估检查工作中取得较好成绩的学校，授予某种荣誉称号及相应证书、铜牌，表明政府、专门机构对学校办学质量或某一专项工作问责的立场和姿态，其权威性和正当性似乎无庸质疑。

然而，当这种评估越来越多的时候，我们确实需要反思评估的社会贡献所在。从基础教育一线了解的情况来看，各地象征性评估“范围之广、形式之多、内容之丰，都是空前的”[3]，行政部门对评估情有独钟，评估项目越来越多，评估种类越来越奇[4]，学校面对着五花八门的评比，各式各样的认证，林林总总的教育质量检查，见仁见智的专家意见，从来没有像现在这样经常接受来自政府或专门机构组织的监测和评价。以笔者熟悉的A校为例，该校简介中有这样的一段话：

 建校四年来，我校取得了丰硕的成果。从2008年被评为“W市标准化建设学校”到2011年被评为“W市师德建设十佳集体”“W市现代教育技术实验学校”“W市校本研修示范学校”“W市教科研先进单位”“W市群众满意中小学”等，我校先后获得区级以上荣誉或授牌74个，其中市级以上荣誉39个。目前我校……争取在三年内办成面向全国乃至国际的现代化知名学校。[5]

假如将74个荣誉或授牌平均到四年的办学历程中，每年该校要为近二十个荣誉称号而努力，我们还要考虑到一次授牌可能会安排若干次的检查、展示、汇报、比赛。该校教导主任充满无奈地告诉我，学校平均每周要迎接三四个不同级别的检查，在最高峰，他一个星期整理出了二十多本文字材料。在一线调研中，笔者发现，该校的情况绝非特例。

这些评估具有象征性评估的显著特质，局限于特定时空，重视量化评比，程式化和神圣性特征明显。

评估主体一般是教育行政管理部门、教研室或学会，评估过程因而仅限于特定时空，评估专家在一所中小学进行评估的实际工作时间很少超过一天。在这样短的时间内，要对学校办学状况做出判断，只能将重心置于那些看得见、摸得着、可以量化的指标，如场地面积、教室数量、仪器设备、图书、学生数、教师数、知名教师数、所获教学或科研奖项、荣誉称号、承担课题情况等。

教育教学评估不能完全忽略学校教育教学的动态过程，所以，除了极少数评估由评估专家在校外依据各校上报材料进行之外，多数评估安排了现场展示或者评估专家进校实地考察环节，评估专家通过现场访谈、听课、观察、查阅文件资料、发放问卷甚至进行学生测试等方式了解学校办学状况，但这些活动受到诸多局限，一所学校的实地考察时间很短，专家在有限时间内能够到达的课堂更加有限，而且受评学校会进行特意安排，使专家看到的现场信息与日常教育教学状况有很大差别，还会通过高规格接待来争取更高得分。总体来说，评估活动成为学校教育教学过程之外的一种独立性活动，具有非常态性，与日常的教育教学工作少有直接关联。

象征性评估的正当性有政府文件为依据，而且评估结果可能会与政府财政拨款、项目支持、惩罚等挂钩，由此，评估进程笼罩着一种特殊的神圣性。比如，学校要按照评估要求认真搞好自评工作和材料准备工作，在迎接较高级评估之前，县区教育局还会提前组织本土专家到校督导、检查，确认准备工作完成后才允许学校提出评估申请。学校依据评估指标体系形成正式评估报告呈交上级部门或评估机构，评估机构要组织专家审议学校的自评报告，确定是否可以对学校进行正式评估。若自评报告不符合规定要求，学校需要进行整改，达到要求才能获得评估资格。评估机构要正式组建专家组在规定的时间对学校进行现场考察评估，评估工作按照规定的程序展开，每一工作步骤与方法均有特定要求。专家组 做出的评估报告及其结论对学校和社会而言具有法律效力。[6]

从积极方面来说，各项评估的开展给学校提供了展示机会，有助于强化学校的质量意识和竞争意识，然而，“形式大于内容”的评估所具有的消极作用也不容小觑。

首先是冲击教育教学秩序，分散教师精力。中小学没有专职的行政人员，评估的材料准备、汇报和接待工作全部由校长和教师承担，而且中小学迎接评估的频率极高，不同评估的侧重点不同，要求学校准备的资料、汇报材料以及展示内容各异，担任学校中层管理干部的教师不得不将大量精力用于评估。为了在评估中获得高分，学校会安排教师对少量教学内容进行精心加工，撰写精致的教案、说课稿和教学反思，为了顺应评估时间表而调课也是常有的事。这些都对日常教育教学工作造成巨大冲击。 

其二是重规范轻创新，限制学校办学自主。各种评估为学校提供了模板，要求学校按照评估方案、指标及要求进行准备，因而，评估方案自然成为学校办学的规范化样板，学校只需要对照评估指标进行相应的建设、资料准备即可，久而久之，学校在经受一次又一次的评估之后变得越来越合乎各种评估方案所设定的规范，学校办学的自主空间随之缩小。有些评估方案要求学校“特色鲜明”，但取得好成绩的学校的所谓办学特色往往严重雷同，真正称得上特色的少之又少。

其三是导致学校迷失育人方向，陷入“口号教改”和诚信危机。各地的评估项目不断推陈出新，要求学校提交的申报材料有深度、上水平，要求学校办学理念不断出新。某县教育局要求学校加强特色建设，两年前要求各校提出独特办学理念，今年要求各校提炼出本校独特的教学模式。为了标榜学校的“与众不同”，学校将大量精力用于包装，各地的口号层出不穷，教育改革成为攀比口号的战争。然而，很多提法经不起推敲，无法赢得教师信服，学校常规教育教学活动往往我行我素，不为所动,“说一套，做一套”的情况在学校中比较普遍，学校教改的诚信度让人怀疑。

二、真实性评估的艰难启航：基于W市群众满意的学校评选的分析

刘振天教授首次将“真实性评估”概念引入高校办学状况评价，认为真实性评估是在真实自然状态下对学校教育教学活动所进行的评价，是以师生为主体的全员、全程和全面性评估，由此，真实性评估所面对的就是学校的全部生活，在这里，每一个人都是活动的主体，同时又都是活动的评价者[7]。笔者据此对基础教育领域的真实性评估进行如下界定：以学校师生及家长为主体，在日常状态下对学校教育教学活动所进行的评估活动，就是真实性评估。

在创建人民满意的教育这一过程中，很多地区教育行政部门认识到“人民满意”是确认教育质量的重要评价标准，据此启动了以人民群众为评价主体的学校办学评估活动。笔者认为这些评估属于事实性评估的范畴，但其运作过程还有很大的改进空间，下文拟以W市“群众满意的中小学”评选为个案加以分析。

（一）W市“群众满意的中小学”评选概况

2011年开始，W市教育局开始依托网站和当地媒体举行“群众满意的中小学”评选，至今评选已经举行了三届，共一百余所中小学被授予“W市群众满意中小学”称号。在象征性评估中，投票表决权集中在几名专家手中，而此次评选体现了全民参与特点，让人民群众在优秀学校评选中有机会做出自己的选择，市民在首届评选过程中总投票点击超过400万次。

在评选之前，市教育局公布了评选标准，三年来评选标准保持了较强的稳定性。评选标准包括五条：办学行为规范，收费行为规范，师德师风优良，教学质量优良，惠民政策落实。[8]

评选分为市民推荐和投票选举两大环节。在推荐环节，任何市民可以通过微博、短信、电邮、电话等方式推荐自己心中满意的中小学，并提供简要推荐理由。在投票环节，市民到指定网站给自己支持的学校投票，投票时须输入身份证号，每个身份证号只能投票一次。投票环节结束后，教育局依据网站投票数据公布表彰单位名单，授予奖牌。

（二）“群众满意中小学”评选反思

W市“群众满意的中小学”评选在当前各地评选中具有较强的代表性，与此相类似的提法还有“身边的好学校”“明星学校”评选等，各地评选程序基本一致，且均将网络投票作为唯一或核心投票方式。从评估类型角度加以审视，笔者发现，此次评选部分地符合真实性评估的标准，但其真实性程度不高。

首先，此次评选具有真实性评估的雏形。评估主体是普通市民，市民拥有推荐和投票的主动权。从理论上来说，学校师生及学校所服务的社区居民可以依据自己对于该校的了解，在不被强迫的状态下，郑重地为自己满意的学校投上一票。

其二，此次评选细节设计不够周密，致使评选的真实性程度不高。这体现在评选标准和投票两个方面。

就评选标准来看，教育局要求入选学校在五条标准上符合底线要求，凡近期未因为乱收费、体罚学生等受到举报或者惩处的学校均可以视为已经达到参评标准。然而，群众（尤其是家长）更期望该校教师关心爱护学生、公正对待学生、力行“轻负高效”等，这些较高期望的体现，要求评分标准的细化，但在实际评估过程中，群众无法对学校办学情况进行细致的百分制或者等级制评分，对任一所学校只有两个选择：或者不投票，或者投“满意”票。

就投票过程来看，得票越多越好造成了虚假投票和恶性竞争。经与若干获奖学校负责人了解得知，各区教育局、文明办将确保本区推荐学校入选看作重要工作任务，一方面限制本区学校参评以减少选票分散，另一方面广泛依托内部办公网络发布投票信息，动员辖区内公务员、事业单位、学生家长为学校投票。以C校为例，该校办学历史仅十年，现就读学生一千余人，在评选中共计得票五万余张，大量投票者对该校办学情况并不了解，只是应付性地投票以示支持。

这样的评估是真正的真实性评估吗？怎样才能提升此类评估的真实性呢？这些问题值得深思。

三、美国学校的象征性评估和真实性评估及其启示

他山之石，可以攻玉。笔者在纽约访学期间，对美国学校质量评估专门进行了梳理。就公立学校系统来说，美国有少量的象征性评估，以蓝带学校认证为重要形式；纽约市公立学校质量评估主要依据年度成绩进步报告和教师、家长、学生填写的学校调查问卷数据分析。我们可以将蓝带学校认证看作美国学校的象征性评估，将学校成员填写问卷评价学校的形式看作真实性评估。

（一）美国学校的象征性评估：以蓝带学校评审为例

美国私立学校申请认证比较普遍，面向公立学校的认证方式不多。蓝带学校认证是公立学校认证的重要方式，每期从全国90000所公立学校中选出200所优秀学校，授予蓝带学校的称号。并且，当选的学校有年限规定，几年后需要重新认证和评选。大城市的公立学校不论其硬件、师资还是教育环境都很难与服务中产阶层的郊区公立学校相比，所以，走访中，笔者了解到，纽约市区的公立学校参加认证的积极性并不高。

蓝带学校的评审过程包括学校申请和评审两大方面。其评审标准主要有八项：学习内容、组织结构、教学质量和科目、教学方法、专业素质、领导能力、家校和社区的配合、成绩说明。学校要参照评审标准提交申请，表述学校的教育宗旨、办学特点、学校发展的战略规划以及学校办学的具体情况，尤其是要陈述与八项标准直接相关的内容。评审工作由评审组完成，评审组阵容强大，既有职业化的评估专家，还有本校的职工、教师和家长。评估的重点在于考查学校为学生提供的教育服务的水平上，致力于为学生增加高质量学习机会，改善学习环境，帮助学生健康成长。获得蓝带学校称号的公立学校会赢得社会的尊敬和信任，学校本身也会建立和巩固其社会信誉。[9]

概括而言，蓝带学校评审虽然可以看作一种象征性评估，但具有和中国学校的象征性评估不同的特点：一是评估主体与行政权力剥离，评估由得到社会认可的社会中介组织来实施，取消行政权力的干预；二是评估注重听取学校成员意见，吸纳学校成员作为评委，这就使评估具有真实性评估的一些特质。

（二）美国公立学校的真实性评估：以纽约市为例

纽约市公立中小学教育基本上实行就近入学制度，不过，学生有资格选择到所在片区的任何一所学校就近入学。因为公立学校没有多少认证、排名、授牌，所以，家长和学生如何选择质量较好的学校，就成为一个现实的问题。纽约市教育局网站上每年发布各校的进步报告、学校调查报告、质量分析报告，这些数据成为择校的基本参照。

进步报告主要分析该校学生参加纽约市统考的成绩分布，注明该成绩在全市中小学所处的位置以及与条件相似的学校相比较的结果。家长、教师、学生对学校学习环境进行评价的统计数据也在进步报告中占15%的分值[10]。长期以来，纽约州统一考试只评估小学四年级和初中八年级的学生；幼儿园、一年级、二年级没有任何统一考试，三年级、五年级、七年级学生参加纽约市的阅读和数学的统一考试；九年级至12年级属于高中，而高中采用学分制，在每年一月、六月、八月，高中生都可参加纽约州统一高中课程分科考试，考试及格者才能得到学分，学分积累到规定的数量才可以取得纽约州教育厅信可的高中毕业证书。

美国中小学统考难度不高，大约三分之一的学校学生成绩处于A级，相比之下，关注学校学习环境的学校调查报告在学校评估及公众择校方面很受重视。这一报告的概要出现在进步报告中，但教育局还会公布每所学校的详细调查报告，中学报告呈现该校学生、家长和教师填写问卷之后的统计数据，小学报告呈现该校家长和教师提供的数据，并进行相应分析。调查问卷主要包括四个指标：学业期待（学校是否设置有活力和有意义的学业目标以鼓励学生达到最佳发展状态）、沟通（学校是否就学校教育目标和每个学生的学习进展情况与家长、教师进行沟通）、参与（家长、教师是否充分加入伙伴协作之中来促进学生的学习）、安全与尊重（学校是不是给师生提供了一种物理上和情感上安全的环境使每个人专注于学生的学习）[11]。每一指标有相应的细化问题，学生问卷、家长问卷、教师问卷的调查维度相同，以便于统计分析，但提问方式因对象而异。调查问卷的填写方式有两种：首选方式是在线填写，教师、中学生和部分家长使用这种方式，教育局网站汇总统计；第二种方式是学校将纸质问卷随同邮资已付的信封发放给不方便上网的家长，家长填好后直接将问卷寄给教育局，教育局工作人员负责录入、统计。

质量分析报告会综合以上报告，对学校教育情况进行概括性的描述，如对布鲁克林区一所小学的总体评价如下：

该校四项指标的总体评价均为A级，具体评价如下：

学校领导者和教师持续地收集数据来了解每个学生在知识和能力方面的发展情况，并据此引导学生的发展；

学校领导者和教师持续使用数据来判断每个学生的最近发展区，设置较高目标来促进学生学习；

学校整合所有的学科教学、策略选择和各方面资源，让学生专注于学校计划和目标，促进学生学习；

领导者和教师的效能提升服务于学校所设定的促进每个学生发展的办学目标；

全校有共享的办学目标，共同致力于优秀学习环境的创设；

学校内建立了普遍的相互信任和尊重关系；

学校对所有学生的高期望被教师和家长共享，家庭和学校在教育方面有效合作。[12]

因为师生和家长的评价意见很受重视，而且这些人总是根据学校日常教育教学情况来进行评价，所以，我到访的若干所纽约市公立学校都形成了勤恳敬业的良好风气，校长和教师们孜孜以求于做好每一天的工作，并且随时愿意将本校真实、自然的状况呈现给家长和公众。

（三）美国学校评估方式对中国的启示

尽管美国公立教育系统仍然存在一些不足，但其学校评估方式对我国反思中小学象征性评估过多、行政力量干预过强、真实性评估缺位等问题有丰富的启示意义。

首先，要切实加强现代学校制度建设，理顺政府与学校的关系，大幅度减少象征性评估。

随着政治体制改革的推进，我国各级政府正逐步从全能型政府向服务型政府转变。就学校教育改革而言，政府及相关部门要增强服务意识，在提供政策指引和经费支持的前提下规范和减少对学校的行政审批和考核，尊重校长和教师的专业地位，努力减少评估对常规教育教学活动的干扰。各级教育行政部门要抵制“官本位”思想，由开会、发文、授牌的传统工作方式转向做好后台的数据分析、为学校发展提供支持的新型工作方式。当前，国家、省一级的评估项目正在逐步清理，但部分基层管理部门执迷于检查、评估、授牌的老路，有些地方还在沿用上级已经废止的评估项目来考核学校，需要引起重视并予以制止。

其二，重视并大力发展真实性评估，提高群众意见在学校评估中所占的比重。

我国正全面建设人民满意的教育，人民群众满意是判断改革成果的最终标准。尽管评估专家可能有宽广的视野和扎实的专业功底，但“三个臭皮匠，能抵一个诸葛亮”，作为学校教育的当事人，广大教师、学生、家长最关心学校教育质量，对学校教育状况的了解最全面、最深入。所以，我们需要开辟和发展真实性评估，让师生、家长、社区成员有机会表达自己对于学校办学的评价意见。政府、学校管理者要扶持真实性评估，做好评估原始数据的保密工作，使评估主体不必担心发表关于学校的负面意见会被校方知晓并“穿小鞋”，也要杜绝依据评估结果惩罚排名靠后的学校或者在师资配备、财政投入等方面倾斜排名靠前的学校的做法，打消师生和家长的各种顾虑。

其三，做好真实性评估的平台设计，充分发挥真实性评估在学校发展中的促进作用。

俗语有云：“金杯银杯不如老百姓的口碑”，学校办得好不好，教师、学生、家长最有发言权。真实性评估有助于通过群众的监督力量来促使校长、教师更加专注于日常教育教学工作，集中精力创办支持学生成长的校园，构织和谐的师生关系，打造活泼、灵动的优质教育。然而，师生和家长往往只能说出对学校办学的模糊印象，真实性评估的意义就在于帮助群众将对学校的真实评价意见清晰地表达出来，因此，其评价指标和评分细则等要经过审慎、科学的论证、设计，提供细化、合理、高效的评价工具和统计流程，从而能够立体呈现学校办学的优势和短板，将多维度的评分结果作为督促学校变革和发展的重要依据。

 

[本文系教育部2012年度人文社会科学规划基金项目“基于田野调查的中美学校文化比较研究”（项目编号：12YJC880055）阶段性研究成果]。

参考文献：

[1][2][3][6][7]刘振天.从象征性评估走向真实性评估:高等教育评估制度的反思与重建[J].高等教育研究,2014,(2).

[4]杨晓江.教育评估的科学性与科学的教育评估[J].教育研究.2000,(8).

[5]A校简介[EB/OL］. 

[8]W市教育局. W市“群众满意中小学”评选标准［EB/OL］. http://www.whjyj.gov.cn/news/20121024/n51972540.html,2014/4/23.

[9]张东娇.美国学校质量评估制度的审视与启示 [J].比较教育研究.2002,(3).

[10]郑彩华.纽约中小学质量问题:进步报告及其启示[J].外国教育研究.2010,(7)

[11]Department of Education.Survey 2013 k146［EB/OL］. http://schools.nyc.gov/OA/SchoolReports/2012-13/Survey_2013_K146.pdf, 2014/4/23.

[12] Department of Education. Quality review report 2011-2012 of K146[EB/OL］. http://schools.nyc.gov/OA/SchoolReports/2011-12/Quality_Review_2012_K146.pdf, 2014/4/23.