程红艳：华中师大道德教育研究所副所长、教授、博士生导师；湖北省学校德育研究中心研究员

王健怡：华中师范大学道德教育研究所2022级硕士研究生

原文载于《当代教育科学》2023年第10期

摘要：新高考“综合评价、多元录取”的考试招生模式取得了较大成效，但仍面临公平困境和效率困境。高考制度改革中存在多元主体间的利益冲突与博弈——中央和地方教育之间的考试权力分割、国家权威与高校自主权之间的边界划分、制度安排与个人选择之间的博弈。多元主体的利益博弈既是发生冲突的根源也是解决问题的药方，“多元录取”的关键在于建构多元利益整合的平衡机制。高考制度中的多元利益相关者的博弈整体上具有非对抗性和可整合性特点，是利益整合的基础。要实现多元主体的利益均衡，必须完善考试治理结构，准确定位四方主体权责：政府应通过全国统一高考确定分数的权威性，高校应充分行使招生自主权，高中享有更大程度的教学自主权，社会及考生享有质询考试制度和监督制度实施的参与权。在此基础上，未来高考改革的趋势应是采取全国统一考试形式，并广泛运用“高考成绩、高中成绩、高校面试成绩”相结合的三位一体考核机制，通过优化顶层设计和扩大高校招生自主权等利益均衡机制提升考试选拔人才的效率。

关键词：高考制度改革；考试治理；教育公平；基础教育改革

高考制度是我国教育体系中的核心制度，具有牵一发而动全身的重要地位，高考改革也是全社会瞩目的教育敏感问题。《关于深化考试招生制度改革的实施意见》自2014年颁布至今，中国高考“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生模式基本定型，且稳步实施。新高考制度实施近10年以来，虽然取得较大成效，给予了学生一定的选考自由权，但批评意见依然很多“，唯分论”的困局仍未被突破。新高考制度未来向何处去？“高考是应届考生寒窗苦读十年后决定成败的‘战场’，是高中教师辛勤三载后检验教学成效的重要记录，是考生家长牵肠挂肚的人生关口，是中学校长用心管理、拼命竞争的‘荣辱簿’，是地方政府重视教育、显示成绩的另类‘GDP’。”[1]可见，高考制度是各种利益交汇的高利害制度，关涉考生、家长、中小学教师与校长、地方政府等多方主体的核心利益。利益相关者之间的互动关系对政策过程和高考制度变迁产生影响[2]，某种程度上，高考制度演变通过主体间“利益冲突——调整——阶段性均衡——冲突——阶段性均衡”的循环博弈模式而实现。[3]利益相关者理论的核心观点——将各方利益相关者的诉求纳入决策之中进行整合与平衡，让利益相关者之间建立积极合作的关系，不仅是一种道德的要求，更是一种提升组织效率的战略能力。[4]因此，本研究基于利益相关者视角，在新高考制度改革的现实背景下，提出高考制度改革的多元主体利益平衡的机制与路径。

一、新高考制度的现实困境

改革开放以来，高考制度经历了若干次变革，其中变革的主线是从统一高考发展到分省命题，从统一考试科目发展为有限选择科目。新高考制度的改革，取得了一些突破性进展，但也面临着难以解决的“硬骨头”问题。

（一）“分省命题”与地域教育特权

自高考制度建立，高考的考试命题权属一直在中央政府和地方政府（省级政府）之间来回摆动。1978年，全国恢复统一考试；2000年开始大规模试行分省命题考试，中国高考命题权逐渐从集权走向分权。截至目前，31个省、自治区、市（除新疆、西藏）启动了“统考（语数外）+选考”的新高考改革，高考基本定型为“中央命题”与“分省命题”相结合的考试模式。全国统考科目由教育部考试中心命题，本省统考及选考科目均由各省市自行命题。在这种模式下，中央政府和地方政府共享考试权力，按照分值（满分750分）比例计算，中央政府承担450分的命题权责，而地方政府承担300分的命题权责，中央政府的权责比地方政府更胜一筹。

然而，这种“中央+分省”的夹心考试模式却是“新瓶装旧酒”，突出的地区教育公平问题未能得到根本解决。2001年8月，青岛三考生为争取平等受教育权而状告教育部，引发社会瞩目。当时，同一时间考试、同一试卷、同样分数段的学生，北京考生可入读重点本科院校，山东考生却没有入读一般专科院校的资格。此后，为避免争议，分省自主命题被大范围使用。省市实行自主命题使得省际间的录取分数线不再具有可比性“，巧妙”地“合法化”了考试与录取中的地域特权[5]，加固了核心城市的教育利益。研究证明，天津、北京、上海等经济发达、教育资源丰富省份的优质高等教育入学机会依然长期位列前三，远高于全国平均水平，呈现着较为明显的地域失衡，尚未有消弭之势。[6]地区教育特权连同城乡教育质量差异成为教育机会分配不均的重要隐性因素。

（二）考试面临的“公平—效率”悖论

考试效率主要表现为选拔人才的有效性以及对于基础教育乃至整个教育体系产生积极的社会影响效应。总体看来，新高考在推进公平方面颇有建树，如限制加分项目，通过专项录取计划使得贫困地区和农村学生进入重点高校的人数明显增加，然而其考试效率并不理想。“分类考试、综合评价、多元录取”的考试理念虽被广泛认可和称赞，多元录取机制却难有实质性进展。“两依据、一参考”中的参考学生综合素质评价难以落实，拔尖创新人才仍然无法在新制度下脱颖而出。

另外，新高考制度设计虽然加入了高中学业水平考试的元素，却无法对高中教育产生引导改善作用，无法改变高中教育重选拔、重筛选、重少数优秀学生的应试倾向。新高考制度中尤为出彩的、给予学生适度自由的选考制度设计，也未能充分发挥其促进学生差异化发展的制度优势。同时，多次考试的不确定性、备考战线的延长也增加了考试成本。为了争取现有制度格局下利益的最大化，考生与学校的“合谋”导致出现了一些功利化倾向和短视化行为。为方便操作，多数省份“3+3”的自助选考模式变为“3+1+2”的套餐模式。依据教育部2021年公布的《普通高校本科招生专业选考科目要求指引（通用版）》，大部分理工农医类专业要求选考物理和化学，实际上使得高考在某种程度上又回到了文理分科的时代。[7]

总而言之，考试的“公平—效率”困境来自“唯分数”。“唯分数”是一把双刃剑，可以说高考制度的成败皆由此而生。“唯分数”在保证公平的同时不可避免地降低了选拔人才的效率，其原因显而易见，分数无法有效衡量人才的独特性和差异性。在既有制度设计下，公平与效率已然成为一对悖论，只能压跷跷板式地顾此失彼，很难同时实现——坚守“唯分数”，便只能牺牲选才效率，以实现形式上的公平；突破“唯分数”，提升选拔人才的效率，就要冒着损害教育公平的风险。在统一的考试分数之外，任何试图创设出来的有限弹性和有限自由，如自主招生、特长招生、保送生等都可能被社会优势阶层和特权阶层利用，演化成新的教育不公。[8]

二、新高考制度背后的多元主体利益博弈

“制度的发展是行为人之间的一场竞赛，他们力争创立的规则会导致产生最有利于自身的均衡结果。”[9]从公共政策上看，任何教育制度都是基于社会各方利益进行考虑权衡和不断博弈的结果。新高考制度由于其特殊性，涉及的主体较为广泛且复杂。高考制度在现实困境中，主要存在着政府部门（中央政府、地方政府）、教育组织（高校、高中）、社会个体（考生、家长）三方利益相关者，主要表现为中央和地方教育之间的考试权力分割、国家权威与高校自主权之间的边界划分、制度安排与个人选择之间的博弈。各主体的主体意识、利益诉求有所不同，如果利益不能有效整合就会导致高考制度改革举步维艰。

（一）中央政府与地方政府的博弈

从纵向来看，中央政府和地方政府之间表现为国家利益与地方利益的博弈。中央政府始终以“国家和公众利益至上”为价值取向，其诉求体现为：通过高考选拔进入高等院校受教育的人才，以促进社会发展；维护考试正义，维系考试的效率性、科学性、公平性[10]，平衡各省教育利益以保持社会稳定。在权力上，中央政府掌握着考试决策权，负责把握高考制度改革大方向，并制定、部署、指导全国高考招生的宏观政策。地方的考试权力则来源于中央政府的让渡。地方政府依据《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》这一纲领性文件，根据本省（自治区、市）经济发展、教育质量等情况，对国家政策进行进一步细化和补充，最终制定本省（自治区、市）高考改革方案。

作为整个国家利益的一部分，地方政府的利益与国家利益大体一致，但也存在利益分歧。地方政府在维护考试公平、选拔人才的同时，还存在留住当地生源、吸引外地生源以促进本省（自治区、市）经济发展的追求。由于公共资源受限，地方政府可以被视为追求地方教育利益最大化的“经济人”。在政策执行过程中，地方政府表现出地方保护主义策略，在利益分配问题上与中央政府产生讨价还价的博弈行为。[11]突出表现为地方政府极力为本省学子争取更多的一流大学入学机会，尤其是对于那些优质高等教育资源不足的人口大省来说需求更为迫切。

（二）教育组织与政府部门的博弈

横向的权力博弈存在于教育组织（高校、高中）与政府部门（中央政府、地方政府）之间。新高考改革中，高校与政府部门（中央政府、地方政府）存在着难以避免的利益博弈。作为高考考生未来的接收方和培养方，高校的利益主要为生源利益、社会利益和经济利益。其中，生源利益是社会利益和经济利益的基础。高校的最关键利益是招到合适且相互匹配的优质生源。高校希望在招生与录取上拥有更多的自由裁量权。但政府部门为了维护考试正义，严格控制高校自主招生比例、报名条件和录取程序，并实施“专业+学校”的志愿填报模式[12]，高校所能做的只能是按分录取，无法真正选拔有个性的偏才怪才。高校与政府部门（中央政府、地方政府）的博弈主要是能在招生与录取权中获得多少自主性。

高中与政府部门（中央政府、地方政府）主要是政策实然现状与既定政策要求选择之间的博弈。《关于深化考试招生制度改革的实施意见》规定了“选考”“学考”“一年两考”等政策。然而，这些政策要求给高中的班级管理、教学管理、考试方式及评价体系等提出了不小的挑战。实施新高考政策时，高中在落实新高考变革所需要的教育资源方面并没有做好充足的准备。更让人忧虑的是，高考制度设计很难将高中阶段的学习成绩纳入考核之中，高中的学习经历包括选课、志愿服务等很难被高考制度认可与评价，并且高中缺乏达标性教育质量评价标准，这造成了高中教育完全被终结性的高考支配。

（三）社会个体与教育组织的博弈

作为深受高考制度改革影响的利益主体，考生（包括家长）与教育组织（高校、高中）之间的冲突表现得最为直接。

考生与高校之间的利益博弈主要体现在招生录取环节——高校希望招收优秀人才，然而当前中国教育发展的不平衡态势比较鲜明，弱势群体在考试竞争中处于不利地位。加分政策、看重综合素质评价，都可能会因为家庭资本差异加剧社会不平等。经济、文化资本更为丰富的家庭，能为隐式教学提供大量的时间与空间资源以及多层次的沟通形式。[13]在家庭资本的作用下，优势阶层考生的见识、素养、思维都更加突出，他们拥有更高的综合素养；而弱势阶层考生因不具备这些符码而处于边缘地位。弱势群体的教育机会，在高校选拔优秀人才的角逐中如何得到保障，这是一个突出问题。

个体考生与高中学校同样形成了一对相互依存的矛盾体。对升学率的追求，使得本该百花齐放的高中成为“应试教育”的重灾区。考生与高中学校应是命运相连的共同体，而在当前的评价体系下却成为纯粹的利益共同体。在考试压力的吞噬下，中国青少年心理状况整体堪忧。当前，家长和考生更想要“绿色的升学率”而不是“带血的升学率”。很多受过高等教育的城市中产阶层家长渴求促进学生全面发展和终身发展的教育，希望中小学能够满足学生个性化学习和终身化发展的需求，提升学生的综合素质，关注学生的幸福体验。显然，在当前的考试制度下，这些诉求还很难得到满足。

三、高考制度改革中多元主体利益关系的重构

“关注相关利益主体的存在与诉求，是破除高考制度改革困境的重要维度。”[14]突破高考“唯分论”困境的出路在于实施多元录取机制，而多元录取的实质是多元利益在动态博弈中的平衡。可以说，没有多元主体的利益表达和博弈参与，就不可能有真正的多元录取方式。更进一步说，多元主体利益博弈既是发生冲突的根源，又是解决问题的药方。

（一）多元主体利益均衡的必要性

公共政策是各团体之间为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡的结果。[15]高考制度作为招生考试公共政策的核心部分，也是各方利益竞争、妥协与整合的过程。高考制度中各方利益相关者不同的利益诉求之间自然具有一定的排他性和竞争性，但其利益博弈整体上也具有非对抗性和可整合性特点。非对抗性和可整合性的基础在于各方对于教育公共利益的共同追求。归根结底，通过考试选拔人才的目的是为了追求社会公共利益，而非个人利益或部门利益。

然而，在承认高考服务于社会公共利益的前提下，高考改革仍然面临着价值观念冲突和社会群体之间教育机会分配的利益冲突。就高考改革来说，存在两种不同的价值取向，一种是坚守公平的外部行动者，另一种是强调质量的内部行动者。公平联盟者（如政府）重视秩序、平等，强调国家利益高于个体利益，满足国家需求是高考改革的出发点；卓越联盟者（学校组织）重视自由、质量等，强调满足个体内在需要是高考改革的出发点。[16]显然，政府更重公平，学校和社会更重质量，只有多元利益相关者的参与才能协调与整合不同社会群体的利益诉求，促进公共利益的最大化。

其一，多元利益的整合有助于实现教育内部行动者与外部行动者之间的对话，找到公平与质量的交集，实现共同利益。考试选拔制度不应只是教育系统内部封闭的升学考试，而应融合了政治、经济、文化等外部社会系统的要求。无疑，教育内部系统和社会外部系统对于什么是人才、应该选拔什么样的人才看法不一。教育系统内部由于惯性更多沿袭着传统人才观，而社会外部系统则对于人才的要求表现出更强的对于变化的敏感性和面向实践的实用性。通过多元主体的利益博弈，在考试制度中建立对于人才和教育质量的“重叠共识”，有利于防止教育考试评价制度脱离社会发展需求。

其二，多元利益的整合有助于通过博弈抵消个别群体或单个部门的特殊利益，实现考试制度为公共利益最大化服务。高校、高中、考生基于各自立场的合理诉求，虽然不能摆脱部门利益或某类群体利益立场的束缚，但如果这些利益诉求是理性而公开地表达出来，在某种程度上也就具备了公共利益的因素，因为它本于公共理性。本于公共理性的多元主体交流，通过对话、辩论可以抵消各方主体基于自我利益最大化提出的诉求，走出“囚徒困境”。如此“主体间互相分歧和冲突的利益经过让步妥协被整合在了一起，各主体本位的利益才能转化为相互兼容的利益”[17]，重叠共识域才逐渐向外圈扩大。在此情形下，扩大各方利益的交汇点，就能实现公共利益的最大化。

其三，多元利益的整合有利于实现考试的社会筛选功能与个体发展功能的结合。国家重视考试的筛选功能，而社会个体与教育组织则相对看重考试的发展功能。只看重考试制度“为国选才”的筛选功能，考试将成为使人标准化的制度重负；看重考试的发展功能，才能为人的发展建构多元化的“立交桥”。而个体发展功能，如果没有高校、高中、考生和社会力量有效参与和表达诉求的渠道，是不可能在高考制度中被考虑与实现的。从国际比较的经验来看，如果高考制度的设计不能综合和平衡各方利益，这一制度必然会出现僵化和失误——只看重政府的权威导向，就会带来唯分论的制度僵化；只看重高校的自主招生权，就会带来大面积的招生腐败和高等教育发展的不平衡性。只有将政府主导的“他治”、教育组织主导的“自治”、社会参与的“共治”三大因素结合起来，才有助于考试制度设计突破单一的“以分取人”模式，实现考试制度对于人的发展的过程性和多样性的尊重与适应。

（二）多元主体利益均衡的可能性

多元主体在利益博弈时，虽有维护部门利益和个人利益的考虑，但对于公平优质教育的价值共识和法制基础约束了博弈中非理性和非制度化的“越轨”行为。博弈中的责任共担和利益共享会改善四方处境，使得他们比不合作时效率更高。奥曼提出“无限重复博弈”理论，认为只要有合适的制度安排让博弈各方能不断从其他行为人的行为中获取并了解到信息，产生新的动力结构及时规避风险，预见合作的远期收益要明显地大于非合作所带来的短期利益，各方就有望达成合作进而减少或部分消除利益相关者之间的利益摩擦。[18][19]同样，政府、高校、高中和考生（包括社会力量）在高考制度改革演进的历程中可以进行多次博弈，尤其是前三者之间能形成稳定的合作行为与合作模式，促进高考制度不断地进化完善。

从高考制度改革的域外经验来看，对于复杂的教育制度的设计，各国多采取多元利益平衡模式，寻找政府、高校、高中、考生四者之间利益的最佳交汇点。如日本实行招考分离、“全国统考+高校单独考试”的二元模式。“第一次考试”为文部省组织的全国“中心考试”，“第二次考试”为高校自行命题、组织、实施的考试，主要以论文、口试的方式考察学生的思维能力、表达能力等。可以说，第一次考试充分体现了国家意志，利用国家权威为高等教育入学确定了统一的、有较高信效度的分数标准或曰能力标准；第二次考试则充分赋予了高校自主招生选拔权力。日本的考试提供了一种典型的权力平衡模式，即中央政府与高校之间分担权力，前者确定底线，后者在保障底线的基础上进行自由选择。韩国实行“全国统考+高中成绩+高校考查”的招生办法。政府负责大学修学能力考试的命题、监考、评分；协会组织与承办考试；各高校具有招生自主权，依据综合生活记录簿、大学修学能力考试、大学自备考核、非教学科目资料、面试、计算机水平证明等六类资料选拔考生；高中主要负责向高校提供“综合生活记录簿”。[20]日、韩两国高考的管理体制充分体现政府和高校两方利益相关者的作用，也部分尊重了高中阶段教育的独立性与过程性。

我国台湾地区与大陆同根同源，其联考招生模式曾面临的问题与大陆最为相似。因此，其招生考试制度在平衡各方利益关系方面有独特的做法，具有很强的研究和借鉴价值。台湾地区采取多元混合招生模式，拥有“考试分发入学”“申请入学”“甄选入学”“繁星推荐”等多种招生方式。其中，台湾地区高考的“学测”与“指考”两种制度并行、相互补充的设计最具特色。简要地说，“学测”时间在前，采取难度较低的统一考试，检测考生是否具备高中基础知识，招录模式主要为高校自主录取；“指考”时间在后，针对学测考试结果不理想或放弃学测录取机会的学生，采取知识难度更大的统一考试模式，检测考生知识应用能力，录取则按照比较简单的按照分数高低来直接分派机会。两种制度并行，实际上也是用考试来适应学生的差异：对于“学测”来说，综合素质好（尤其是家庭资本丰富）的学生更占优势；对于“指考”来说，纸笔能力强的学生更占优势。显然，两类考试对于地区教育差异和学生个性差异有着较好的适应性。

（三）多元主体利益均衡的可行性

其一，政府、高校、高中三者之间基于人才培养和选拔的中心任务建立良性的考试权责划分和重构合理的利益关系，是高考制度设计和实施的前提性条件。更进一步，对于中国高考制度改革来说，考试权责划分关系到考试治理结构，它是比考试制度设计更为上位、更为基本的顶层设计。只有考试治理的结构合理，才能更好地保证在它的作用下具体的制度设计是合理的。因此，当前最核心的问题不是去思考“考什么”和“怎么考”等考试内容或选拔方式等问题，而是要建构多元主体的利益表达和利益平衡的考试治理结构。政府的主要作用是“掌舵”而不是“划桨”，是通过保障公平来保障考试的权威性与可信性，而不是要事无巨细地参与到招生过程之中。考试治理结构的优化应使得高校发挥选拔人才的主动性，高中充分发挥培养人才的主动性，以此形成“社会共治”的考试治理结构。

其二，多元主体之间利益的重叠共识域是建构多元主体利益均衡机制的基础。中央政府、地方政府、高校、高中和考生等主体的诉求不尽相同，重叠共识域是能够实现利益整合的前提。一个稳固且可持续的利益平衡机制应充分考虑主体间的各自利益，通过社会参与和民主协商机制，以确保高考利益相关者的合法权益得到平衡和满足。具体而言，要实现多元主体的利益均衡，必须反思政府、高校、高中、考生四方主体在考试治理中的独特作用，“用其所长，事无不举”，发挥各方独特的不可替代的作用，并促使四大主体之间形成相互支持、相互补充的关系。首先，要发挥政府的规范和监管功能，体现高考为国选才的作用，考试必须在国家权威的保障下实施；其次，必须肯定的是，高考的基本目的是为高校选拔优秀人才，因此必须充分凸显高校在高考招生中的主体地位，体现“谁使用、谁选拔”的原则；再次，要确保高中教育在制度设计中的地位与作用得到充分的考虑与尊重；最后，考生的诉求、需求也要被充分地倾听，应给予家长、社会各方力量参与高考制度改革的渠道和表达诉求的机会。由此，高考改革的重叠共识逐步形成：政府通过统一考试确定分数的权威性，高校充分行使招生自主权，高中享有较高程度的教学自主权，社会及考生享有质询考试制度和监督制度实施的参与权。

其三，在重叠共识域的范围中建立实现共识的制度。近些年来，学界达成共识的高考制度设计是实行招考分离，即让考试归政府，让招生归高校。这也是一种政府、高校和高中三大主体利益均衡的制度设计——统一考试发挥了国家权威“定海神针”的作用，而高校和高中在考试制度中各自都有一定的独立性和能动性。统一考试只是提供了优秀人才之间可以进行比较的客观量化标准和分类录取的最低标准，它确定了一种底线原则；高校基于各自立场和判断，在底线标准之上享有更多自主权，由“看分”转向“看人”，用人的专业判断消解单一的分数选拔人才的误差；而高中的学习过程和综合素质评价在录取考核中也占有更大比重。高考分数的多元组成部分及动态形成过程，实际上就体现了三者利益整合的过程。如此，高考评价制度更具有整体性与灵活性，既覆盖了考生高中阶段的学习过程，避免了高考分数的“一锤定音”，又避免了僵化的“唯分论”对于人才多样性和差异性的不适应，更有利于选拔创新性人才。

综上所述，高考改革制度设计要构建政府规范主导、教育组织自主、社会多元参与的利益表达和利益平衡的考试治理结构；而考试治理结构的优化才能产生更具灵活性的考试制度设计。

四、基于多元主体利益均衡的高考改革制度设计

政府、高校、高中、考生四方利益平衡的考试制度设计才能充分实现制度的理性化，提升制度效率。杨东平曾提出高考成绩、高中成绩、面试成绩“三位一体”的高考方案[21]；与之相近，当前在浙江省率先实施的高水平大学和一些省属院校“三位一体”综合评价招生改革，将学考成绩、高考成绩、综合素质评价（报考高校的自主招生考试成绩与高中综合素质评价）融合在一起折算出综合成绩后择优录取，也体现了多方利益平衡的原则。实践结果显示“：三位一体”制度的实施结果粗略相当于高考分数降10—70分左右的分值录取，其效果受到各利益相关者的肯定。以此可见，未来高考改革的趋势是“严格按高考分录取”与“三位一体”招生方式的结合，考生可在两者中自由选择对己更有利的方式。这一改革思路与台湾地区的高考改革有些类似之处，甚至是不谋而合，也更加适合中国内地教育的差异性与发展的不平衡性。在这一趋势下，笔者提出了更为具体的平衡政府、高校、高中和考生利益关系的改革设想。

（一）政府：优化高考制度顶层设计

“只有国家主持的高考才可能有效平衡各阶层间的利益，找到最佳的社会均衡点。”[22]统考形式、内容高度统一，公平、公正，是社会资源的合理分配方式之一，具有经济高效的巨大优势。[23]建立全国统一的高中学业水平考试制度或高考制度，是平衡中央政府和地方政府（省级政府）之间博弈的必然结果。这符合历史经验，也适应国际改革趋势。即便是非常强调个性自由的西方发达国家高考也大都采取全国统一考试形式，如英、法等国家。当前的“统一+分省”考试模式最终应该被全国统一高考模式取代。分省命题浪费资源，命题科学性难以得到保障，理应一步一步地被淘汰。

政府应优化高考制度设计。首先，政府要做各方教育利益公平分配的平衡者。教育部只负责确保考试的权威性和公平性，并平衡全国范围内教育利益分配。在弱势群体与优势群体之间教育利益的博弈过程中，优先保障弱势群体利益，干预城乡分布状况，确保老少边穷地区学生进入高校尤其是一流高校学习的平等机会；在教育强省与教育弱省的博弈过程中，充分考虑教育弱省的利益，削弱某些地区的教育特权。其次，政府要完善考试治理结构，进一步增加高校的自主裁量权，畅通多元录取的途径。保持高考制度的弹性，充分认识到考试的统一性与人才成长的多样性在本质上是有冲突的。因此，必须突破高考“唯分论”的制度缺陷，如此才能真正选拔拔尖创新人才。再次，要协调好考试的选拔性和达标性功能。在两考合一之后，高中学业水平考试具有了达标与选拔的双重功能。必须进一步简化高考制度设计，降低考试成本，减少考试的竞争压力和“分分计较”的压力，使考生卸下“沉重的负担”。

（二）高校：扩大高校招生自主权

解决政府与高校之间利益博弈的关键在于“招考分离”。考试招生制度体系中，考试是测量学生学习效果和学力表现的主要手段，其重要功能是提供测试数据与参照信息，辅助招生机构合理评价、合理决策；招生是招生机构依据一定的评价标准，选拔合适的学生进入特定高校学习特定专业（类）的活动。将考试和招生两项职能划分开来，让教育考试机构负责组织考试，而高校负责招生，实现主体分离、责任分离、手段分离，这是高考改革一直探索的方向。[24]

“就权力配置而言，只有招生权、教育教学权相统一的时候，学校才能通盘考虑自己的整体办学目标，通盘考虑资源的分配模式和方式，也只有是完整权力结构的学校法人，才能说得上学校真正意义上的自主办学。”[25]可见，高校招生自主权的扩大是高考改革中利益平衡的关键，但目前这一关键领域进展还比较缓慢。高校自主招生考试制度因为在实施中出现材料造假、不公平等问题，而不得不中止。这说明在当前的制度框架下只给予高校少许的招生自由是不能解决问题的，容易滋生腐败。一方面，必须从考试治理结构设计上给予高校更大的自由裁量权，政府部门让渡更多的招生决策权；省级招办对高校招生的直接参与和管理职能应转变为服务与监督的职能，将确定录取控制分数线、确定入围比例等权力由省级招办转交给高校。另一方面，政府必须加大对于高校招生自主权的监控与问责，强化高校招生委员会的正当程序、所负责任，设置民主监督与考录申诉机制。一些研究结果表明：如果信息透明，在荣誉机制和多边惩罚机制的共同作用下，腐败会被会控制在一个零星散发的个人化状态。[26]

（三）高中：做好基础教育的“守门人”

作为向高校输送人才的主体，高中应与高校进行“双高对接”，借鉴英、美、韩等国家的招生管理模式，向高校提供考生在校期间的“高中成绩”。已有学者指出，“以高中校内成绩作为高校招生录取的主要依据，以全国或全省统一考试成绩对高中成绩进行校准，统一考试成绩与考生是否被录取脱钩”是符合国情的改革方案。[27]高中成绩能够呈现考生的平时表现，供高校录取时参考。同时，高中综合素质评价应被予以充分重视。综合素质评价反映学生全面而有个性的发展，可基于核心素养设计指标，对学生进行品德表现、运动健康、艺术素养、创新实践、学业水平等多方面的过程性评估[28]，以高中教师为记录主体，高校为评价主体。

此外，高中应在很大程度上享有教学自主权和人才培养的能动性。高中必须坚持高中教育的独立价值，而不能将高中及整个基础教育变成高考制度的附庸。高中教育质量提升、整体改革都取决于高中在多大程度上能够实现这一目标。高中必须着眼学生的终身发展和未来社会对创新性人才的培养，而不能只关注升学率；必须优化对于高中教育的评价考核体系，促进高中教育的多样化发展。当然，高中还要开设生涯教育课程，为学生提供生涯规划辅导，并引导考生理性选考——与美好的生活、无限可能的未来相比，高考只是漫长人生中的一个拐点，而不是终点，并非唯一的出路。

（四）考生：畅通主体参与渠道

“考生是与教育考试行政主体相对应的行政相对人，在法律上拥有考试参与权、获得公正评价权、知情权、信息受保护权、优先被保护权和监督权等权利。”[29]在高考制度改革中，考生（包括家长）应充分享有质询考试制度和监督新高考制度实施的参与权。作为高考制度改革中最核心、最基层的利益相关者，他们的参与和回应很大程度上代表着新高考制度公共利益的实现程度。因此，若其合理的利益诉求（公平的入学机会、学生的综合素质、幸福体验）在政策制定与执行中能得到充分、有力的表达，他们的需求将受到政策制定者和执行者的关注与回应，从而进一步规范政府行为、影响政策走向，达成人民满意的高质量考试，助力实现教育考试中的公平正义。

然而，考生及其他社会个体参与高考改革话语权较弱、参与机会不均。要使考生（包括家长）更好地参与到高考改革中，应畅通主体参与渠道。一方面，顺应社会需求，降低考试制度的社会成本，进一步推行异地高考等制度，确保所有学生都有在居住地平等参加高考的权利；另一方面，让农村地区、普通家庭的考生、家长及其社会代表在高考改革中拥有充分发声的机会，让高考制度改革不至于忽略弱势群体学生的生存发展机会。

高考制度改革任重道远，难以尽善尽美。“各利益相关者不断增加与分化的利益诉求，对高考招生制度的科学性与公平性提出的变革需求，成为高考改革的动力机制。”[30]面向未来，高考制度改革需要在环境与制度两方着力：从社会环境来看，信任文化有助于考试弹性和灵活性增加，使得多元主体合作更为便捷，多元录取方式也更为稳健与多样；从制度来看，改进考试治理结构，保障各利益相关者表达利益的制度空间，发挥各利益相关者的主体作用，完善利益整合和对话协商的机制，高考制度会更好地实现公平与效率的双重目标。

参考文献：

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