廖思伦：华中师范大学道德教育研究所2021级博士研究生

程红艳：华中师范大学教育学院道德教育研究所副所长、教授

原文载于《武汉社会科学》2022年第2期

摘要：“双减”政策为教育回归学校创造了良好生态，然而其减轻学生负担的初衷尚未完全实现。学校执行政策过程中面临上级权威与相关利益者的双重压力，家长的教育结果焦虑以及校外培训机构的利益博弈部分消解了政策的执行效果。“双减”政策的执行困境背后体现了学校治理的困局，主要表现为多元主体参与权制度不完善，优质教育资源供给不足以及教育评价制度价值异位三个方面。在“双减”政策背景下，以学业负担治理为契机实现学校治理变革，需要着重完善多元治理主体参与权制度、强化教育资源的优质化和个性化供给、深化以“育人价值”为导向的教育评价制度改革。

关键词：“双减”；学业负担；学校治理变革

改革开放以来，中小学学业负担问题始终伴随我国基础教育发展的全过程。21世纪以来，随着学历社会的来临，在教育部三令五申的减负令之下，学生负担不减反增，并出现了校外培训裹挟校内教育的严峻态势。为进一步推进中小学学业负担治理，中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年7月24日出台了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）。这一政策不啻为减负的一剂猛药，打破了资本市场和校外培训机构对于教育竞争和教育内卷化的推波助澜，为教育回归学校创造了良好的生态。然而，学生学业负担治理是一个综合性工程，具有复杂性、系统性、长期性。落实“双减”政策，切实实现中小学生学业减负，需要以学校治理变革为突破口，否则“双减”政策孤掌难鸣，对于减轻校内学业负担的效果就会非常有限。因此，聚焦于“双减”政策下学校治理的困境与变革，既有利于“双减”政策取得良好效果，也是学校治理现代化的题中之意。

一、“双减”政策执行的现实困境

“双减”政策执行之后，各地基础教育有了明显改观，学校教育被教育竞争和家长焦虑情绪拧紧的压力得以适度释放，小学低年级教育减负、走向素质教育的趋势比较明显；而初中教育减负则有地区差异，一些应试教育传统深厚的地区学生校内负担反而更重。学校利益相关者的观望、犹豫和两难表现比较突出。

1、学校执行政策中的双重压力

英国学者科尔巴奇指出，“政策理解有两个基本维度，即：‘垂直的’与‘水平的’。‘垂直的’维度与政策自上而下的传达与执行的权威性有关。‘水平的’维度指不同组织‘行动的建构过程’”[1]。学校是“双减”政策的主要执行者，在政策执行过程中面临来自“垂直的”与“水平的”两个维度的压力。首先，基于学校的“组织身份”，必须承担上级政策权威带来的压力。“双减”政策对学校作出了诸多“底线规定”，如小学一、二年级不布置家庭书面作业、不得利用课后服务时间补新课等。学校必须忠实执行这些硬性规定，否则就会面临“合法性危机”或直接被相关部门问责。然而，学校目标具有多重性，教育质量和业绩考核也是上级部门的重要要求。无疑，这一要求与双减目标有一定的冲突。其次，“双减”政策导致利益相关者之间现有利益格局的重新洗牌，利益相关者的不同利益诉求从“水平的”维度给学校执行“双减”政策带来巨大的压力。如教师因承担课后服务任务导致工作压力过重，教师的正常教学工作与课后服务工作之间的矛盾，家长对学校执行“双减”政策的价值误解等，都需要学校承担并化解。学校作为落实“双减”政策的主体，面临前所未有的巨大压力。

2、家长的教育结果焦虑依旧存在

“教育焦虑是我国家长的真实心态写照”[2]，且已成为当前我国家长的一种群体症候。有调查数据显示，“家长对子女的教育感到‘非常焦虑’与‘比较焦虑’的比例为68%。且家长的教育焦虑从婴儿期一直延续到大学毕业”[3]。家长的教育焦虑主要集中在两个方面：一是争夺优质教育资源的焦虑。择校热、学区房、培训潮等现象，背后都是家长为了争夺优质教育资源以达到让自己子女享受更好教育的目的；二是对子女升学的焦虑。包括幼升小、小升初、初升高以及高考在内的所有升学环节，家长都显示出较严重的教育焦虑情绪。“双减”政策的目标之一是要“有效缓解家长焦虑情绪”[4]。政策出台之后，家长在作业辅导、校外培训经济支出、择校、学区房购买等方面的焦虑得到有效缓解。但是，家长对子女的教育结果的焦虑依然比较严重。就如一位家长所言，“‘双减’之前，你们给我加油跑，哪怕精疲力尽都无所谓。‘双减’之后，你们随意跑，反正跑快跑慢都是A，但是在终点线也只能挑那几个跑得快的而已。”[5]“双减”在减轻学生作业负担、减少考试频率、弱化考试功能等方面的政策规定与现行“一考定终身”的教育评价制度和考试分流制度之间的矛盾，加剧了家长对子女的教育结果焦虑，使得家长对“双减”政策犹豫观望，产生内心隐忧。

3、校外培训机构的利益博弈

有数据显示：“我国的校外培训机构超过70万家，从教人员超过1000万人”[6]。与此同时，“在公共教育体系中，中小学校数量仅为21.08万所，专任教师为1029.49人”[7]。通过数据对比可以发现，基础教育领域中“校外培训机构在规模体量上已超过了公共教育体系，出现了‘校内上课’、‘校外补课’的双轨现象”[8]。巨量存在的校外培训机构以及裹挟而来的教育资本化炒作，严重侵蚀了教育的公共性。“双减”政策出台之后，大量校外培训机构倒闭或者转行。但受资本的逐利性、培训机构的暴利引诱以及大量教培人员“生存”需求的影响，部分校外机构利用政策漏洞，变相开展校外学科类培训：打着“素质提升”的旗号进行“学科培训”；采取“小团体作业”模式，分散至学生家里进行学科培训。同时，培训机构和培训行为“地下化”，家长和教育培训机构之间的“合谋”，使得监管成本很高。校外培训机构与“双减”政策的利益博弈，影响学生学业负担的治理效果。

二、“双减”政策背景下学校治理困局

双减政策的执行困境及其对于学业负担缓解的局限，折射出学校治理背后的问题。从政策实施的层面来看，学生学业负担治理需要从课堂教学、学校组织层面、教育系统层面、社会系统四个层面来综合考虑，只从“控制作业总量”等五项具体措施入手还不足以缓解学业负担。当前“双减”政策只对课堂教学层面有触动，而对学校组织、教育系统和社会系统层面触动不够。具体表现为：社会系统层面面临着多元主体参与不够、学校组织层面遭遇优质教育资源供给不足不均、教育系统层面面临着考试评价制度的制约等问题。如此种种，限制了“双减”政策拳脚施展的空间。

1、多元治理主体参与权制度不完善

教育是社会合作的事业，不能只依靠政府部门，有效落实“双减”政策，要求包括政府、学校、教师甚至校外培训机构等多元主体的共同参与。然而，由于学校治理多元主体参与权分布不均，使得学校多元治理主体之间缺乏完善的权力关系结构。主要表现在：（1）政府治权过大。“当前我国的治理，仍然以政府为主体，体现出‘政府主导型’的特质”[9]。政府严格把控教师编制、人员聘用、工作津贴等方面的话语权，对学校管的过多、过细、过死，使得学校在落实“双减”政策过程中缺乏适度的弹性空间；（2）学校自主权不足。学校收取合理的课后服务劳酬并自主进行分配的权力不足，没有赋予学校将课后服务工作量及效果与教师的奖励、职称晋升挂钩的自主权，学校也没有聘任课后服务教师的自主权等；（3）其它社会主体参与不够。包括社区、志愿者团体、非政府组织、家长在内的社会主体共同参与学生作业辅导、课后服务等工作的渠道比较单一，无法有力分担学校的工作压力。由于没有充分发挥多元主体的共同治理效能，教师与学校承担了绝大部分工作压力，使得“双减”政策在落实中隐约形成一种“政府让学校拼命干、其它主体一边看”的尴尬局面。

2、优质教育资源供给不足与不均

义务教育阶段学生的学业负担问题，从本质上讲，反映的是教育资源尤其是优质教育资源供给不足的问题。“拥有公平的优质教育资源成为人们的新追求，即需要有质量的教育公平。”[10]然而，当前义务教育优质资源供给还无法完全满足人民对“公平而有质量”的教育的强烈需求。首先，优质教育资源总量供给不足并且校际分布不均。近年来，虽然各级政府部门不断加大对义务教育阶段的资源投入力度，但人民日益增长的对优质教育资源的需求与供给不足之间的矛盾依然比较突出。尤其是优质师资力量供给不足，而且优秀师资向发达地区、重点学校集中，区域内校际差距大，择校竞争致使学业竞争加剧。另外，校内教学资源无法满足学生的个性化发展需求。学习时间、课程内容、教学方式等方面的统一规制，无法满足学生的个性化需求，学生学习缺乏个性化指导，致使学生的“培优”“补差”需要只能到培训市场上得到满足。

3、教育评价制度价值错位

当前的教育评价制度缺乏正确的价值理念与目标追求，忽略了教育的发展功能和学生的成长需要。首先，社会用人观念僵化，学历社会导致学历贬值，名校学历更显稀缺。“文凭依然是社会分层、经济收入的重要变量。”[11]“重文凭、轻能力”、“重知识、轻技能”的社会用人观念依然普遍存在。“文凭效应”传导到中小学，不断激发学生知识学习、获取各种文凭证书的需要，加重了中小学生的学习负担；其次，学校评价制度导向偏差。以“升学率”、“重点率”、“学校排名”等指标评价学校教学质量的高低，使得对学校的评价异化为一个数字统计与控制排名的过程。学校极力追求学生学业成绩的高低，分数多少，而忽略了学生的全面发展；最后，考试制度价值错位。在考试制度的功能定位上，中考制度充当了“普职”教育的分流器。中考“学得容易考得难”，是家长和教师们的普遍感受。中考筛选分流制度的存在使得初中教育很难从应试教育的泥淖中解脱出来。

三、“双减”政策背景学校治理的变革

要让双减政策发挥更大的减轻学生负担、促进素质教育的积极而长期的效应，显然学校治理必须变革。实现学校治理变革，增加多元主体的参与，首先需要建构一个由政府、社会、学校、家庭等多主体的多中心权力体系。在此基础上，强化优质教育资源供需两侧治理，深化“育人价值”治理导向的教育评价改革。

1、完善多元治理主体参与权制度

“由治理向管理的转变，意味着依靠多元主体的共同参与和权力分享，而不是依赖于自上而下的统治权威。”[12]治理意味着更多的协商、合作与共治以及治理权的重新分配。首先，政府给予学校适度的自治权。学校本身就是复杂网络下的自组织系统，具有自主性。学生学业负担治理，必须确立学校的自组织思维，尊重学校自治。包括：学校在课后作业设计、教学设计、课程安排、教师弹性上班安排、校外教师资源适度引、教师服务适度报酬等方面的自主权。通过将权力还给学校，让学校在“双减”政策落地中主动作为；其二，适度关照校外培训机构参与权。要充分利用好校外培训机构资源优势，通过政策支撑引导校外培训聚焦于学生特长发展、能力养成等领域，弥补学校在这些方面的劣势；最后，扩大家长和社区参与权。不断完善、丰富“家-校”沟通渠道，让家长充分参与到学生学业负担治理当中，形成教育合力。学业负担具有一定程度的个体差异性，家长相比于教师，更了解学生学业负担的实际情况。学校教育应该倾听和回应家长的合理需求。

2、加强教育资源的优质化和个性化供给

办人民群众满意的教育，实现“有学上”到“上好学”教育目标，需要提供强化教育资源供需两侧的治理。从需求侧治理来讲，主要是社会正向教育价值宣导。“小学教育需要一场思想启蒙，需要教育观念革命的洗礼。中学教育需要以学生为中心，满足学习者个体化、多元化的学习需要。”[13]从供给侧来讲，政府需要大力加强优质教育资源的供给，实现教育资源供给“优质而均衡”的高位目标，促进义务教育师资均衡分布。“以公平为价值导向思考并履行自身的责任，为所有适龄儿童提供公平有效的义务教育服务及保障，并对服务水平、质量和公平情况给予有效监督与评价。”[14]另一方面，学校要减负增效，必须要开展个性化教育，增加对学业落后学生的补差教育和对于成绩优秀学生的培优教育，而不能像过去一样“一刀切”、“齐步走”。如果减负政策不能针对学生的个性化学习需要来推行，要么它根本是无法落实的“一纸空文”，要么它落实了，但在减轻学生负担的同时造成学生发展的平均化和平庸化。

3、深化“育人价值”治理导向的教育评价改革

实现学校治理变革，最重要的是需要改革现有的教育评价制度。首先，凝构“能力本位”的社会用人共识。“文凭本位”是一种异化了的用人观念，忽视对人的能力的培养，需要实现对人的衡量标准由“文凭本位”向“能力本位”的转变；其次，学校评价突出“教育价值”。对学校的评价应以“学生的全面发展”为标准，而不只是关注学生的分数与排名。通过改革学校评价制度，引导学校由“育分”转向“育人”，引导学校从关注“优秀率”到关注“合格率”，引导学校从关注“入口”的优质生源到关注“出口”的学业进步。最后，考试要回归理性。落实“双减”政策，应深入推进以考试制度改革特别是中考制度改革为核心的教育评价制度改革。应该淡化“分数”的衡量作用，弱化考试的“选拔”功能。尤为重要的是，要降低中考的难度，降低中考的竞争性，扩大普通高中的入学率，如此才能真正为初中教育松绑。

学业负担过重是当前基础教育的顽疾，它损害了青少年一代的身心健康。要对之进行有效地治理，必须在“双减”政策的风向下对学校治理进行整体变革。否则“行百里者半九十”，学校教育整体生态仍难有改观。

参考文献

[1][英]H.K.科尔巴奇著,张毅、韩志明译.政策[M].长春:吉林人民出版社,2005:31.

[2] 余雅风、姚真.“双减”背景下家长的教育焦虑及消解路径[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(7):78.

[3] 中国家长教育焦虑报告:家长综合焦虑指数达67点[EB/OL].http://edu.sina. com.cn/zxx/2018-09-16/docifxeuwwr4952738.shtml.

[4] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发.关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见.http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html.

[5] 2022年01月16日对桂林市某六年级家长的访谈.

[6] 中国企业家网.http://www.iceo.com.cn/com2013/2021/0726/308907.shtml.

[7]中华人民共和国教育部.2020年全国教育事业发展统计公报.http://www.Moe.gov.cn/

jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html.

[8] 余晖.“双减”时代基础教育的公共性回归与公平性隐忧[J].南京社会科学,2021,(12):147.

[9] 蒋庆荣、王彩波.中国教育治理的政治学阐释[J].人民论坛,2018,(5):95.

[10] 郑石明,邬智.迈向有质量的公平:中国教育公平政策变迁与转型逻逻辑[J].清华大学教育研究,2018,(5):29.

[11] 沈红、张青根.劳动力市场分割与家庭资本交互作用的文凭效应[J].教育研究,2013,(7):29.

[12] 俞可平.治理与善治[M]北京:社会科学文献出版社,2000:5-6.

[13] 程红艳.中国基础教育学校变革的现状与前瞻[J].人民教育,2021,(10):52.

[14] 蒲蕊.基于公平价值取向的政府义务教育服务责任[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2013,(6):168.