廖思伦：华中师范大学道德教育研究所2021级博士研究生

程红艳：华中师范大学道德教育研究所副所长、教授、博士生导师

原文载于《当代教育科学》2022年第12期

摘要：“双减”政策内蕴的教育理想有赖于政策的有效执行。通过选取来自广西、湖南和湖北3个省份的学生、家长、校长以及教育行政部门官员的深度访谈及部分学校的实地调研发现，“双减”政策执行存在“路径依赖”“消极变通”与“规避敷衍”等困境，影响了政策实施效果。从制度分析的视角审视，“双减”政策执行主要受制度运行的交易成本、“政策-制度”之间的嵌入关系以及各制度行动主体之间利益博弈的影响。制度约束对政策执行产生基础性与全面性影响。化解“双减”政策执行困境需要进行积极的制度建构：以有效的信息沟通机制，明晰的权责关系以及适当的制度弹性降低交易成本；加强政策执行中的制度协同，构建不同制度之间的良好嵌入关系；通过集蕴价值共识，调适个体利益冲突与完善多元共治制度，凝聚政策执行多元力量。

关键词：“双减”政策；执行困境；制度分析

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下文简称“双减”），重拳出击解决中小学生“学业负担过重”问题，不啻为一剂猛药良方。“双减”政策既是对中小学生学业减负的有力关涉，也是对建立“公平而有质量”的现代化教育理想的深度回应，一经出台便受到全社会的广泛关注，并迅速成为教育政策领域的热点话题。“双减”作为一项公共教育政策，如要实现其擘画的教育理想，有效执行至关重要。因为，“在政策目标实现的过程中，90%都取决于政策的有效执行”[1]。教育政策由于利益主体的广涉性、目标实现的长期性、技术操作的高标性等原因，使其执行极具综合性、复杂性与艰巨性。但是，“任何一项公共政策的执行总是镶嵌在特定的制度背景之中并被其约束”[2]。所以，基于制度视角分析“双减”政策执行，可以更好地揭示政策执行中的深层机理。

“制度就是一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。”[3]首先，就制度的运行来看，任何制度的产生、发展、衰落与消亡，都以消耗社会资源为代价，不存在“零成本”的制度运行。其次，制度是一套行为规则的联结。“任何一制度，也必与其他制度发生交织影响。故凡一制度之成立，也绝非此项制度可以单独成立的。”[4]各制度之间的不同关系，如协作、孤立与对抗等，会影响制度功能的发挥。最后，制度具有“属人性”。制度是人类专属产品，随行为者行为变化而不断发生流变。作为一种“经济人”，其利益追求的异质性对制度运行产生全面的影响。基于此，本文聚焦“双减”政策具体执行阶段，以线上、线下相结合的方式对来自广西、湖南、湖北等省份的40余位学生、家长、教师以及政府部门官员进行深度访谈，结合部分学校的实地调研数据，剖析“双减”政策执行中的现实困境，并从制度运行的资源消耗、制度之间的嵌入关系以及制度的属人性特征三个层面进行制度原因解构，进而提出有针对性的制度突围路径，以期提升政策执行效果，助力政策目标的实现。

一、“双减”政策执行困境的主要表征

基于质性研究的基本要求，采用便宜选样原则，选取广西、湖南和湖北3个省份共45位访谈对象，以线上、线下相结合的形式进行半结构化访谈。具体访谈对象包括：教师13人、学生8人、校长6人、家长12人、教育行政部门官员6人。访谈的主要内容包括学校作业管理、考试密度与难度、课后服务工作安排、校外培训机构治理、家长作业辅导、政府政策执行等方面。平均受访时间23分钟，总时长约1000分钟。基于事实互证考虑，研究选取三省份7所学校进行了实地调研。其中：广西桂林市2所，全日制初中1所，九年一贯制学校1所；湖南2所，1所为乡镇初中，1所为长沙市区的九年一贯制学校；湖北3所，包括武汉市1所全日制初中，黄冈市罗田县1所乡镇中心小学和1所县城初中。访谈与调研对象，涉及不同省份、学龄阶段以及多样主体，具有合理性。将访谈以及实地调研材料整理成文稿材料之后，对访谈内容进行了质性分析。可以发现，“双减”政策在执行中主要遭遇“路径依赖”“消极变通”以及“规避敷衍”等困境。

（一）“双减”政策执行中的“路径依赖”现象

路径依赖是指“一旦政府在某一政策领域作出了最初的政策与制度选择，由此形成的模式将被延续下去，除非有足够的力量克服最初形成的惯性”[5]。政策执行过程中的路径依赖，会使政策执行者以习惯性思维执行新的政策，并在执行过程中不断自我强化。“双减”是众多中小学生减负政策中的一项重要“子政策”，“体现了人民至上的教育发展理念，是为建设高质量教育体系所做出的事关基础教育改革发展全局的重大战略决策，是重塑基础教育公共服务体系与治理体系的关键举措”[6]。政策出台之后，各政策执行者积极落实、主动作为，在机构设置、人员配置、政策制宜、资金支持等方面为政策执行提供制度了保障。然而，从历时态观之，自新中国成立以来的在基础教育领域漫长的、循环往复的“减负”政策过程中形成的惯性思维对“双减”政策实施产生一定的负面影响。主要表现在以下两个方面。

一方面，对“双减”政策认知受传统惯习的影响。“双减”政策是党和国家站在新时代教育发展的战略高度对基础教育领域作出的重大改革举措，对构建“公平而有质量”的基础教育具有示范引领作用。然而，部分政策执行者对“双减”政策的思想认识不足，依然停留在过往学生减负政策的刻板图式之中。在采访中，有教师就认为：“‘双减’政策，是一项好政策。这次学生减负政策的级别也提高了，说明国家对中小学生学业负担问题高度重视。但是，学生减负都减了几十年了，年年减，年年负，越减越负。实现‘双减’政策目标困难很大。”①另一方面，在政策执行中受行政思维惯性的影响。某些政府部门为了在短时间内完成政策任务以获取“政策绩效”，将行政思维直接嫁接到“双减”政策执行中，偏重“强制性”政策执行工具，忽略了政策执行工具选择的优化配置。在学校政策执行管理方面，以政治威压、行政指令、强力问责等方式推动政策全面铺开。一位小学校长表示：“教育局高度重视‘双减’政策执行情况，以各种方式了解、督促学校的政策实施情况。检查、汇报、督察、通报、问责，不一而足。命令较多，关怀较少。”②在校外培训机构治理方面，没有对“学科类培训机构”与“非学科类培训机构”、培训机构中的“学科培训内容”与“非学科培训内容”进行分类管理，以“一刀切”的方式对其关停、取缔甚至强制其提供课后服务。在调研中发现，“地方政府官员在整顿校外培训机构时，那些已经采取转型措施的校外培训机构也被取消营业执照，重在发掘‘问题’，弱化了政策指导”③。这种政策执行方式具有操作简单、短期高效、覆盖面广等特点，政策执行成本相对较低，可以在短时间内普及政策，使政策最大限度运行于既定轨道，但也容易挫伤政策目标群体的积极性与主动性，削弱政策执行的内生动力。

（二）“双减”政策执行中的“消极变通”现象

“政策变通执行是政策执行者在政策执行过程中对某一（几）个政策元素作了变动，致使政策没能完全遵从政策制定者意图的政策行为。”[7]从政策执行的结果来看，政策变通分为积极与消极变通，积极变通发挥正面影响，消极变通与之相反。从政策执行的元素来看，政策变通主要表现为内容与目标变通。在政策执行中，内容或目标的任一变通都会产生不同的政策变通效应，进而导致不同的政策执行结果。学校是落实“双减”政策的主阵地，其政策执行集中在作业布置、考试管理和课后服务三个方面。同时，“双减”政策也对上述三个方面进行了底线规定与硬性要求。但是，在执行过程中亦存在部分消极变通现象。

1.在作业布置上，存在“明减实增”现象。“双减”政策以学生作业管理为抓手，既在作业布置总量与完成时长等方面进行了明确规定，如“小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟，初中书面作业平均完成不超过90分钟”，也强调要提升作业设计质量。总之，就是要“减量提质”。“双减”政策实施以后，中小学生课内外作业负担明显减轻，家长的作业辅导焦虑得到缓解，作业清单、公示与监督制度被全面贯彻执行。在采访中，一位家长表示：“‘双减’之后，孩子的作业确实减少了，娱乐的时间也多了，对作业的抵触情绪也减轻了。”④然而，在作业布置方面依然存在“明减实增”等不良现象。在调研中发现：“部分老师以‘必做题’和‘自选题’的形式隐晦增加作业布置量。同时，作业的难度不断拔高，比较容易的常识性题目变得相对较少或者不再布置。”⑤同时，还存在作业布置目标“功利化”与内容“随意化”等问题。

2.在考试安排上，存在“灵活处置”现象。当前，考试依然是人才选拔与能力鉴定的主要手段，充当着教育分流器的作用。由于人们对考试的过度追捧，导致其成为一种测量学生水平的异化工具，使学生沦为“考试机器”，学校则异化为“考试工厂”。“双减”政策明确指出，要减少考试频率、降低考试难度，克服“唯分数”“唯排名”等倾向。“双减”落地之后，中小学校在考试方面基本做到“减频降难”，也不再公布考试排名，学生的考试压力减轻。与此同时，也存在部分学校及教师对考试进行“灵活处置”。通过调研发现：“以班级为单位的随堂测，以教研室为单位的周测和以年级为单位的月测成为替代考试的流行方法。对于排名，则进行匿名化处理，不标明班级、姓名等具体信息，学校公布一个平均分数，大家自行对照了解。”⑥这种对考试的变通处理既不违背上级政策规定，又迎合了家长以及教师的心理需求，但违背了政策精神实质，弱化了政策执行效果。

3.在课后服务上，存在“名实不一”现象。开展中小学课后服务，既是教育服务社会发展能力的基本内容，也是实现学生综合素质多元化发展的重要构件。“双减”政策规定，课后服务时间既可以指导学生完成作业，也可以对学困生进行补习辅导与答疑，同时也可以为学有余力的学生拓展学习空间。政策出台之后，大多数学校从课后服务时间保证、质量提升、渠道拓展、资源筹集等方面不断提升学校的课后服务水平。但是，“‘学生做作业’‘老师讲作业’和‘巩固课堂知识’成为学校提供课后服务的主要样态。参加科普、文艺、劳动、阅读等活动的比例较小，频率较低，如每个班级每周的课后服务时间只有半个小时进行户外活动等”。⑦尽管中小学课后服务时间能够得到保证，但是存在课后服务形式单一、内容“作业化”、限于课堂等“名实不一”现象。

（三）“双减”政策执行中的“敷衍规避”现象

“人、财、物、权”的合理配置是任何一项公共政策执行的核心要素，也是公共政策执行过程中最难啃的“硬骨头”。为更好地促进政策落地，“双减”政策在解决教育资源分布不均衡，政策执行经费保障不足等问题作出了诸多规定与要求。如，在课后服务工作保障上，强调要加强课后服务经费支持，确保经费筹措到位；又如，为提高中小学校及教师的积极性，强调在编制核定、职称评聘、职务晋升等方面进行倾斜等。但在政策的具体实施过程中，地方政府往往将主要精力聚焦在一些容易量化、操作简单、考核明确的硬性约束条款上，如学校是否教师要求家长检查与批改作业、是否提供与当地下班时间相匹配的课后服务、课后服务时间是否有讲授新课以及是否存在课后服务不规范收费行为等。对那些操作困难、不易考核与量化的“提质增效”政策内容，如提高作业设计质量、优化课后服务水平、改善教学方式等方面则关注较少或者完全忽略。诚如一位教师所言：“上级规定教师不能给一二年级学生布置书面作业，不能搞期中考试，这都是表面上的内容，很容易监督。但对于‘双减’政策的内在价值追求，如课堂教学优化，作业设计质量提升等方面则关注较少，甚至和‘双减’政策之前没有变化。”⑧

另外，中小学校教师、家长与校外培训机构之间存在规避政策执行的隐性联盟。首先，学校教师与家长在作业管理与考试安排方面“保持默契”。如在作业布置方面，教师以“自选题”“电子作业”“亲子互动”等形式向家长布置作业，家长则主动配合教师完成作业，同时，在监管部门进行作业专项检查时对教师进行保护。其次，家长与校外培训机构之间“相互合作”。一方面，校外培训机构“化整为零”披着家教的外衣进行小规模经营，以“高端家政”“众筹家教”“素质提升”等形式上门为学生开展学科培训，家长则负责为其提供活动场所，作为回报，校外培训机构则以一定折扣优惠培训费用；另一方面，家长“积极作为”，为校外培训机构规避政府部门检查提供信息服务，如给校外培训机构“放风”等。在访谈中，一位家长谈道：“‘双减’之后，孩子作业量减少了，但是需要主动加量，否则成绩就会落后。自己又没有时间给孩子辅导作业，所以要么请家教，要么就送到培训班。其实，这样做，教师也乐意，家长也轻松，培训机构更高兴。”⑨

二、“双减”政策执行困境的制度原因分析

政策执行是“政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”[8]，政策执行结果能否与政策期望具有良好的符应关系，制度具有决定性作用。一方面，制度先于具体政策执行而存在，政策执行无法摒除各类先在制度的影响；另一方面，“制度是最强的社会赏罚机制，也是最为强大的行为塑导力量”[9]，制度对人的行为产生根本性、全面性、长期性影响。因此，“‘双减’政策作为新时代基础教育改革发展的重大战略布局”[10]，尽管在具体落实过程中深受执行主体、目标群体、政策本身等多重因素的限制，但制度背景是影响政策执行效果的关键变量。

（一）“双减”政策执行受制度运行交易成本的影响

“交易成本是制度建构成本与运行成本的总和”[11]，本质在于制度建构与运行过程中的资源耗费。政策本身是一种制度样态，由于受人的有限理性、机会主义倾向、信息不对称、资源的有限性等因素影响，在执行过程中会产生一定的交易成本。“双减”政策执行是一个动态的变化过程，主要包括“执行准备”“正式执行”与“执行反馈”三个阶段，不同政策执行阶段由于资源耗费的差异性，所产生的交易成本也不尽一致。借鉴奥弗利·威廉姆森将交易成本划分为“事前”与“事后”两种类型的思想营养，结合政策执行的阶段性过程，可以将“双减”政策执行的交易成本分为“事前”“事中”与“事后”三种类型（具体结构模型如图1所示）。

当然，“双减”政策执行各阶段的交易成本具有一定的交互性，但在不同执行阶段各有偏重。同时，“双减”政策执行的交易成本既发生在政府部门，也存在于学校。

1.事前交易成本。事前交易成本发生在“双减”政策执行准备阶段，主要包括三个方面：一是决策成本。政策由制定到执行会发生一个政策再制定的过程。地方政府在执行“双减”政策时，会根据教育实践需求与资源禀赋对政策文本进行调适以增强政策执行的针对性与可操作性，如地方政府部门会以中央的“双减”政策为蓝本制定更加契合地方教育实际的差异化执行细则。二是形式成本，即地方政府为化解“双减”政策执行阻力向公众进行政策宣传、解释所产生的成本，主要目的在于获取公众对政策的熟悉、接受与认同。三是组织成本，包括“双减”政策正式执行前地方政府部门在机构、人员、资金等方面的筹备。

2.事中交易成本。事中交易成本是在“双减”政策正式执行阶段进行监督和收集执行信息所产生的成本。一方面，有效监督是确保政策执行在预定轨道的重要政策工具。对“双减”政策执行进行监督与检查过程中所耗费的人、财、物等资源消耗构成了政策执行的监督成本。另一方面，地方政府需要通过收集“双减”政策执行中的政策反应、执行力度、资源配备、执行困难和典型做法等信息，以对政策执行情况进行全面了解，同时为后期的政策调整提供依据，因此会产生一定的信息成本，如地方教育局要求学校对“双减”政策执行情况进行日报、周报、专项汇报等要求，主要是收集政策执行的具体信息，以把握政策执行具体情况。

3.事后交易成本。事后交易成本就是对政策执行偏差进行矫正的成本，主要发生在政策执行反馈阶段。“双减”政策由中央政府部门制定，具有“统一性”与“集中性”特征，但基层政策执行的文化环境、资源条件、教育水平等方面的特殊性与差异性，地方政府需要对统一政策进行灵活处理，因此就形成了“政策的统一性与执行灵活性之间的一个悖论”[12]。基层政策执行者会利用“灵活性需求”进行投机行为，以追求自身利益，导致政策执行偏差。相关部门为了纠正政策执行偏差，会在政策执行评估总结阶段对“双减”政策执行进行相应的调整，从而产生交易成本。

由此可知，“双减”作为一项新的教育公共政策，期望在短时间内集中多方资源与注意力破解中小学生学业负担过重的问题，会导致地方政府与学校在人、财、物等方面的新资源消耗，产生较高的政策执行交易成本。但是，“双减”政策执行效果（尤其是长远效果）的显现具有时滞性，教育利益增进缓慢，教育总成本降低不显著，二者之间的矛盾导致政策执行“投入/产出”不明显，政策执行效果有限，后续动力不足，并弱化了民众对政策的认同度。

（二）“双减”政策执行受“政策-制度”之间的嵌入关系影响

“当从背景性制度的角度来审视政策执行时，无疑会发现政策执行不能脱离于现有的制度框架，它总是‘嵌入’在特定的制度背景之中。”[13]政策执行效果受“政策-制度”之间不同嵌入关系的影响。如果两者之间具有良好的‘嵌入性’，政策执行阻力就相对较小，政策意图达成的可能性就较大。反之亦然。“双减”政策执行于既定的制度背景之下，与先在的考试招生制度、资源供给制度、人事管理制度等有着错综复杂的“嵌入”关系，并产生不同的政策执行结果。

首先，当“双减”政策执行的部分内容与背景性制度相互冲突时，政策执行者由于受到背景性制度力量的约束会偏离具体政策执行要求，对部分政策条款进行变通处理，同时也会带来较大的政策执行阻力，甚至产生政策认同危机。如“双减”政策在考试内容、考试难度、考试次数等方面的规定由于与现有的中考、高考制度存在冲突，使得学校在具体政策执行过程中对其进行消极变通，甚至采取一些比较温和的、隐蔽的和非公开的方式加以抵制。在现场调研中，一位中学教师就直接指出：“‘双减’政策规定要减少考试频率，降低考试难度，不允许期中考试，不能进行考试排名，出发点是好的，体现了中央教育政策的战略高度。但是，中考这个指挥棒依然存在，政策规定与这个指挥棒之间存在冲突。如果学校不考试了，就没法鉴定学生的学习效果；如果学生中考考不好，考不上好高中，家长不会放过我们，教师考核也很困难。所以，我们的日常教学中，只能在不踩红线的前提下尽量进行变通。”⑩

其次，如果“双减”政策本身与背景性制度之间的激励相左，且政策本身给予政策执行者的激励强于背景性制度所提供的激励时，政策本身的约束力量就会大于背景性制度的约束力量，政策执行者便会遵照现有政策约束选择行为集合，“新政策”便会取代已有制度，成为一种新的行为规范，从而实现对背景性制度的创制。政策对制度的创制主要发生在硬性政策约束领域之中。“双减”政策在学校作业布置、考试安排、课后服务等方面设置的“红线”“底线”等政策约束条款，政策执行者出于避免被“一票否决”“问责”或“免职”，会加大在这些方面的执行力度，投入的资源与精力也相对充足，并结合自身学校实际情况进行相应的制度变革，政策执行的直接效果也较为明显。但需要指出的是，这种制度变革与创新主要受外部力量的驱动，内生动力不足，所以长期坚守的难度较大，政策执行效果可能比较短暂，缺乏长期性。

最后，如果背景性制度对政策执行者的约束力量大于“双减”政策对执行者的约束力量，同时背景性制度又无法在短时间内产生变革时，政策执行的阻力过大，政策往往被搁置，政策意图与价值追求便会落空。如“双减”政策规定将教师参加课后服务表现作为职称评审、职务晋升、表彰奖励与绩效工资分配的重要参考，可以聘请退休教师、具备资质的社会专业人员、志愿者以及校外培训机构提供课后服务工作，以缓解学校教师的工作压力，但由于现有教师职称评审制度、职务晋升制度以及人事招聘制度的限制，学校在人、财、物等方面的自主权不足，导致政策难以执行，无法发挥政策效力。在实地调研中发现：“校内教师依然是承担课后服务工作的绝对主体，校外师资引入普遍缺失。同时，对教师提供课后服务工作的报酬集中在‘物质激励’，与职称评聘、表彰奖励、职务晋升等荣誉制度关涉度较低。” ⑪

（三）“双减”政策执行受制度行为主体之间的博弈行为影响

制度与人之间是一种相互建构的关系，制度在塑造个体行为的同时也被行动者所塑造。政策作为一种制度表达形式，其运行过程无法规避各行为主体之间多样关系联结的制约。因此，政策执行除受法律、规章、组织等正式制度约束之外，还受权力、道德、信念、人际关系等非正式制度的影响。其中，人际关系及其结构特征对政策执行结果具有重要影响。“被人制定、由人执行，其最终目的在于影响人的教育政策不可能忽视人际关系的存在。”[14]在教育政策执行中，各行为主体基于自身利益诉求构建起不同的政策网络结构，或单独或联合进行利益博弈。可以说，政策结果就是不同利益主体构建的政策网络结构相互博弈的产物。所以，分析政策执行中行为主体之间的博弈行为，就是分析其结成的网络结构并由之产生的政策反应。依据英国政策学者罗茨的政策网络理论，结合“双减”政策实施中各行为主体的关系样态，可以将“双减”政策执行网络划分为五种基本类型，即：政策社群（中央政府及各职能部门）、府际网络（各层级地方政府及相关部门）、生产者网络（中小学校和教育培训机构）、议题网络（家长、媒体以及社会公众等）和专业网络（专家学者、智库、政策研究机构等）。其利益博弈主要表现在政策社群与府际网络、府际网络与生产者网络（包括议题网络）两个方面。

1.政策社群与府际网络之间的利益博弈。“双减”政策由中央政府部门制定，地方政府负责实施。地方政府居于“双减”政策执行中端，发挥承上启下的作用，直接影响政策执行走向与实施效果。受上下级行政隶属关系影响，中央政府作为“委托方”保留了目标设置、激励分配与检查验收等方面的控制权，地方政府作为“代理方”则在资源使用与配置等方面自主权不足。同时，地方政府在执行“双减”政策时面临层层递增的政策任务。二者之间的结构性矛盾，使得地方政府在政策执行中面临“任务-资源”倒挂的窘境。面对完成政策任务的强大政治压力，地方政府围绕“政策执行资源”与上级政府部门（之所以是上级政府部门而不是中央政府的原因在于“向直接上级负责”的行政逻辑）进行利益博弈。诚如一位县教育局官员所言：“‘双减’政策执行需要资源支持，县政府财力不足，无法为‘双减’单独划拨资金，主要还是要向上级部门争取。但上级政府部门没有给出明确的政策安排，就只能向学生收取适当费用。因此，我们也就有了一定的执行弹性空间。” ⑫在“双减”政策实施过程中，地方政府利用政策执行信息优势，单独或者联合其他政府部门甚至中小学校向上级政府部门争取政策资源支持，地方政府则会依据上级政府在政策执行资源的供给程度做出不同的政策反应。

2.府际网络与生产者网络（包括议题网络）之间的博弈。“双减”政策打破了中小学校及教师、校外培训机构和家长之间的利益均势，并导致程度不一的利益增损：中小学校需要负责以前由校外培训机构承担的绝大部分课后服务工作以及部分托管工作，导致教师工作压力骤增，学校管理负荷加重。一位教师在采访中感叹道：“我们就像长时间站在齐脖子深的湍流之中，再来任何一个哪怕是微小的波浪，都会被淹没。” ⑬校外培训机构则由于被“严治”“严管”，成为经济利益最大损失方。“双减”实施之后，“线下校外培训机构压减率为92%，校外培训机构压减率为87%”[15]。由于机构裁减以及业务范围缩小，校外培训机构及其从业人员面临严峻的生存危机。就家长来说，对子女的教育结果焦虑，如学业完成、学业成就等，并没有从根本上得到缓解。家长在学校教育无法完全满足教育需求的情况下，只能再去寻求校外培训机构的教育资源进行弥补。由此，校外培训机构的生存渴望、家长的教育需求和学校的工作压力缓释意愿之间便重新结合而形成一个新的利益共同体，他们通过“合作”或者“非合作”的形式采取消极应对、共同抵制、合谋规避等手段与地方政府进行博弈，从而对“双减”政策的持续深入推进产生负面影响。

三、“双减”政策执行困境的制度突围

“双减”政策执行于具体的制度场域之中，政策执行者与制度环境之间的交互关系构成了“双减”政策执行的“行动舞台”。所以，构筑一种能够带来可靠承诺的制度环境为政策执行提供适宜的制度支持尤为重要。主要在于：通过构建有效的信息沟通机制，明晰政策执行中的权责关系与保持适度的制度弹性，降低政策执行的交易成本；以优化政策执行的条件性制度和改革关键性制度为抓手，构建制度之间的良好嵌入关系；通过集蕴政策价值共识，调适政策相关者利益冲突和构建多中心治理格局形成多元主体合力。

（一）降低“双减”政策执行的交易成本

政策执行中的交易成本是政策目标实现的一种必要“恶”，贯穿于政策执行全过程。但是，如果政策执行的交易成本过高，政策执行的效益便会降低，进而影响政策执行效果以及政策目标的达成。因此，降低政策执行中的交易成本既是需要也是必须。“节约交易成本具有潜在收益，规则和制度应该而且确实应该为服务于这一目的而发展。”[16]制度具有为行动者提供行动信号、规范权责利关系以及自我调试等功能，为降低交易成本提供了包括加强信息沟通、明确权责关系、保持制度弹性等可操作规范。“双减”政策执行于既定的制度背景之中，降低执行中的交易成本也须以制度建设为抓手。

1.构建有效的信息沟通机制。信息不对称是产生政策执行交易成本的重要原因。“双减”政策执行是一种“委托-代理”模式，基层执行者作为“代理人”可以直接感知政策执行真实状况，拥有政策执行的信息优势。但由于受政策执行压力、个人利益等方面因素的影响，可能会产生信息掩盖等行为，从而影响政策执行效果。因此，需要构建有效的信息沟通机制，对“双减”政策执行进行及时、准确、完备的信息反馈。一方面，充分利用现代化信息技术手段，加强“双减”政策执行信息收集，化解政策制定者的“信息孤岛”境况；另一方面，要实现信息共享，加强平行主体间的信息交流，相互学习，优势互补。此外，要不断完善信息甄别机制。信息甄别就是政策执行监督者对获致的信息进行分类处理，并从信息中提取政策功能。甄别“双减”政策执行中的反馈信息，可以从信息中评估“双减”政策执行的不同效益，并为“双减”政策执行的后续动作提供信息支持。

2.树立明晰的执行权责关系。虽然有效的信息沟通可以降低政策执行中的交易成本，但限于政策执行者的机会主义行为，仍然容易脱离政策制定者的政策意图。制度作为一种约束人的行为规范，为行为者提供了相对明确的行为边界，减少行为者的不确定性行为，从而降低交易成本。一般来讲，制度规范中的权责明晰程度与交易成本之间具有正相关。权责关系越明晰，行为者“能做”与“不能做”的界限越清楚，行动便越具有确定性，相应的交易成本也会减少。因此，降低“双减”政策执行中的交易成本需要进一步明晰权责关系。“公共政策执行过程中的权力对称是平衡各方关系的根本所在。”[17]合理赋权既是“双减”政策有效执行的重要动力，也是降低政策执行交易成本的基本要义。因此，要充分赋予地方政府与中小学以自主权。另外，坚持权责相应原则。以较完善的监督机制与惩罚措施，建立清晰的责任清单，压实政策执行责任，压缩地方政府与中小学校在“双减”政策执行中发生行为失范的空间。

3.创设适宜的制度弹性空间。制度安排受技术条件与物质环境的影响，不同的技术条件与物质环境决定了制度安排的差异性。技术条件与物质环境的变化会引发相应的制度安排变动与调整，机械的、静态的制度安排由于无法适应变化的客观情境而产生较高的交易成本。所以，适宜的制度弹性空间，有利于保持制度的灵活性，降低交易成本。“双减”政策是一项中小学生学业负担治理的“普遍性制度”，具有普适性与一般性特点。但“双减”政策执行的技术条件与物质环境是特殊的、局域的，不同省域、区域、县域、校域乃至班域的资源禀赋与教育情势均存在差异性，这就决定了“双减”政策在执行过程中需要适当的弹性，以契合地方实际。为此，一方面，要保持地方政府以及中小学校适宜的自由裁量权，做到因地制宜，视情施策。另一方面，提升“双减”政策的修缮与调适能力，根据政策执行条件与物质环境的变化及时对政策加以调整。

（二）加强“双减”政策执行的制度协同

“政策领域及相关领域中业已存在的制度同样影响着政策目标的达成。”[18]因此，实现“双减”政策与关联制度的有效协同是取得良好政策效果的必要条件。制度协同就是各项制度安排围绕核心目标实现的有机结合与相互促进。实现制度协同一般遵循两条基本路径：一是以政府为主导加强制度供给，通过适宜的辅助性制度安排，优化政策执行的制度条件支持。二是遵循“支配原理”的自我演化机制。协同治理理论指出，“占支配地位的序参数是一切事务有条不紊运行的无形之手”[19]。关键性的制度变革，会触发相关制度体系内在的自我演化，从而实现制度的整体性变迁。实现“双减”政策执行的制度协同也应遵循上述两条途径，即优化条件性制度安排以及实现关键性制度变革。

1.优化条件性制度安排。“最有效的制度安排是一种函数，尤其是制度结构中其他制度安排的函数。”[20“]双减”是一项系统性教育政策，内嵌于其他教育制度之中，这些制度安排功能的完善程度以及与“双减”政策的协同程度直接影响政策的执行效果。所以，要加强“双减”政策执行的条件性制度设计，为政策执行提供良好支持性条件。一方面，加强观念制度支持。“学而优则仕”“唯文凭”“唯论文”等功利化教育认知惯习，“将教育的工具功能扩大化、极端化，把工具理性置于价值理性之上”。[21]要实现教育观念变革，遵循教育的价值理性，回归教育本真，为“双减”政策执行提供文化支撑。另一方面，加强组织制度支持。组织制度的核心体现在“人事安排”和“资源调配”两个方面。首先，完善“双减”政策执行的人事制度，如中小学校在课后服务工作中的用人自主权，以及职称评审、职务晋升制度改革与完善等。其次，优化教育资源供给制度。中小学生学业负担过重问题的本质在于基础教育资源尤其是优质教育资源供给不足以及分布不均衡。加强教育资源供给，既要加大政府对基础教育资源的投入力度，以提供教育资源供给总量，又要加强校外教育资源整合，以提高校外教育资源的利用效率，同时也要完善优质教育资源均衡配置，重点向薄弱省份、薄弱区域、薄弱学校倾斜，以实现基础教育的均衡发展。

2.实现关键性制度变革。“制度规定人们的行为必须符合一定的规范，并提供一种秩序保障。”[22]在教育政策执行中，制度约束既构成政策执行者的行为边界，框定教育政策执行于特定的制度轨道之上，同时也是教育政策执行的重要保障。关键性制度是指对人的行为活动具有决定性的、不可或缺的制度。关键性制度对政策执行兼具关键性约束与关键性支持双重功能，如其能与具体政策相互配合，则能发挥事半功倍的执行效能。现有的以中考和高考的教育分流制度，是影响教育改革成效的关键性制约因素，也是影响“双减”政策执行的关键制度。“两次以考试为主要方式的硬性教育分流主导了基础基教育，成为基础教育的主要目标和任务，导致教育之中过度竞争和学生负担过重。”[23]中小学生学业负担过重和现有的中考、高考制度发挥的指挥棒作用如影随形。因此，要以中考和高考制度的协同变革为突破口，变“关键性制度约束”为“关键性制度资源”，为“双减”政策执行提供“关键性制度资源”支持。

（三）凝聚“双减”政策执行的多元力量

由于个体利益追求的多元、异质等特征，使制度总是运行在一种充满张力的情境之中，并影响制度运行效果。有效化解制度运行中个体间的多元利益冲突，是形成制度运行内聚力，削弱制度运行阻力的重要举措。“双减”政策利益相关者具有广涉性，其利益追求的多元性与异质性等特征成为影响政策的顺利实施的重要因素。因此，需要化解“双减”政策中“多种人”与“多元意向”之间的冲突，凝聚政策执行中的多元力量。

1.集蕴政策价值共识。观念与制度具有内在的一致性。“制度既由观念塑造，也由既定结构中观念传播的方式塑造。”[24]不同行动者建立与制度价值指向一致的、稳定的联系，也即形成价值共识是制度有效运行的基础条件。“公共政策是对全社会的价值作权威分配。”[25]公共政策作为一项具体制度，其本身内蕴着价值主张。教育政策的制定与实施，也是教育价值选择与实践的过程。“双减”政策的核心命题是对教育价值的纠偏，即要将中小学生从沉重的学业负担中解放出来，为儿童生命的整全发展与幸福生活保驾护航。概言之，在于坚守教育的公益性，促进教育的公平性，遵循教育的规律性。价值理念是行为的先导，“科学落实‘双减’，首先必须在思想上加理解和认知，认清国家教育现代化背景下‘双减’的意蕴与本质，才能将‘双减’从当前治标的改革运动转化为治本的发展行动”[26]。所以，需要在政策实施过程中，通过政府引领、媒体引导、全民参与等多形式、多渠道加强对“双减”政策价值宣传，强化政策利益相关者价值认同，形成“双减”政策价值“认知共同体”，从价值层面清扫政策执行障碍。

2.调适个体利益冲突。“行动者是具有利益偏好的理性经济人，这是其采取行动的前提与内在机理。”[27]制度规约下的行动者总是以自身利益为出发点，选择个人利益最大化的行动方案。“利益是政策的本质逻辑”[28]，追求利益最大化是政策利益相关者政策遵循的基本动力。从利益分析的视角出发，“双减”政策的实施过程是由利益的暂时失衡转向新的利益均衡的制度演化过程，在这一过程中，需要妥善处理政策利益相关者的利益诉求。主要在于：首先，畅通利益表达制度。政策利益相关者在政策制定环节利益诉求的缺失会在政策执行中进行弥补。在“双减”政策的具体实施中，要建立规范化、普遍化、多元化的利益对话协商机制，为政策利益相关者的利益表达提供组织条件与制度保障，化解中小学校教师、校外培训机构、家长等政策相关者因利益增损产生的利益矛盾。其次，完善利益补偿制度。“政策是否明智，最终要依据所有社会成员的利益来判断。”[29]由于“双减”政策的利益增损特征，无法做到“无害一人的增加利益总量”[30]，则须以利益补偿的形式对利益损失方进行适当的利益照顾，如为校外培训机构参与课后服务工作提供制度支撑，完善校内教师的物质激励制度与荣誉制度等。

3.完善多元共治制度。“双减”政策实施是一项系统性工程，单纯依靠政府部门或者学校的力量无法实现政策目标。需要构建完善的多元共治制度，吸纳多元主体共同参与，形成政策实施合力。一方面，充分发挥政府部门的主导作用。“双减”政策的有效实施需要政府的主导作用与主动作为，但是政府只是“关键角色”而不是“唯一主体”，需要包括家长、校外培训机构、公众媒体等主体在内的多元主体共同参与，由“单中心”走向“多中心”，由“政府独唱”走向“社会共舞”。另一方面，完善多元主体参与的民主议政平台。要不断完善政策制定与执行的公众参与议政制度，拓宽社会公众参与学生学业负担治理的渠道与路径，改变传统的“你制定、我执行”的单向度政策路径，以“共治”促“善治”。

注释：

①材料源自笔者于2022年10月对湖北某中学教师的访谈资料。

②材料源自笔者于2022年6月对广西某中学校长的访谈资料。

③材料源自笔者于2022年4月对广西某市校外培训机构的访谈资料。

④材料源自笔者于2022年9月对湖北某中学学生家长的访谈资料。

⑤材料源自笔者于2022年10月对湖南某小学的实地观察资料。

⑥材料源自笔者于2022年10月对湖南某中学的实地观察资料。

⑦料源源自笔者于2022年6月对广西某中学的实地观察资料。

⑧材料源自笔者于2022年6月对广西某小学教师的访谈资料。

⑨材料源自笔者于2022年3月对广西某中学学生家长的访谈资料。

⑩材料源自笔者于2022年10月对湖北某中学教师的访谈资料。

⑪材料源自笔者于2022年11月对湖北某小学的实地观察资料。

⑫材料源自笔者于2022年6月对湖北某县教育局官员的实地采访记录。

⑬材料源自笔者于2022年6月对湖北省某中学教师的访谈资料。

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