孙银光：华中师范大学教育学院副教授；华中师范大学道德教育研究所研究员；湖北省学校德育研究中心研究员

刘艺琨：华中师范大学道德教育研究所2023级博士研究生

原文载于《湖北社会科学》2024年第5期

摘要：县域普通高中的教育质量与我国的人才质量密切相关，因此国家秉持区域均衡理念，采取了整体协同的相关举措，以实现高中教育高质量发展的目标。然而，在条块分割体制、委托代理关系和社会声誉制度制约下，县域普通高中陷入教育资源难以统筹、教育治理无法深入、教育生态失衡循环等发展困境。基于我国的政策取向和县域普通高中的发展样态，治理主体应制定一体分层设计的治理政策，建构协同联动的制度运行环境，扩大县中治理的社会参与程度，进而振兴县域普通高中教育。

关键词：县中振兴；教育生态；多中心治理；协同发展

2021年，我国共有1.42万所普通高中（不包括港澳台地区），县域普通高中（以下简称“县中”）0.72万所，其中县中在校生数量占据普通高中在校生总量的一半以上，达到了1468.4万人。[1]县中向上连接高等教育，向下连接义务教育，既是实现学生社会流动的主要渠道，也是县域整体教育质量的终端体现。可以说，县中的办学水平与我国的人才质量密切相关，进而也关涉教育强国的建设。当前，由于不合理的招生政策、不均衡的师资质量、不健全的保障体系以及不科学的管理体制，县中陷入人才培养质量较低的发展困境。①一方面，社会经济水平较高的县域家庭向省市重点高中择校的概率大大增加，社会经济水平较低家庭的学生多留在县中，导致出现学校阶层分割特点；[2]（p56）另一方面，县中学生的高等教育期待更低，如他们在考取“双一流”高校研究生方面处于劣势，而这会对他们的未来发展产生不利影响。[3]（p113）为解决县中发展问题，教育部等九部门印发了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称《计划》），为县中振兴提供政策指导和支持。本文拟在系统分析县中振兴政策的基础上，从组织学视角揭示县中治理问题，进而提出适切的发展理路。

一、县中振兴政策的价值取向

改革开放以来，我国大力推动普通高中教育，先后经历了效率优先的重点高中发展阶段、规模扩充的高中教育普及阶段、多样化发展阶段以及基于质量提升的优质均衡发展阶段。[4]（p88）高中教育追求优质均衡意味着不能仅关注省市优质高中的发展情况，也应推动处于弱势地位的县中发展。事实上，我国围绕县中振兴出台的多项政策为县中发展指明了方向。

（一） 指向高质量发展的政策目标

不同历史时期对县中认识不同，我国教育政策目标的价值指向差异主要分为三个阶段。一是重点支持，适量发展阶段。新中国成立初期，为了能快速培养急需的优秀人才，我国将目光聚焦于建设重点高中。1953年，教育部出台的《关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》指出要兴办重点中学。改革开放后，我国亟须一大批高水平劳动力，无奈教育资源短缺无法实现所有县域中学同步发展。1980年，教育部颁布的《关于分期分批办好重点中学的决定》明确表示，由于我国教育资源有限且经济基础薄弱，地区间发展差异较大，平均发展所有中学的目标较为困难，因此重点支持一部分中学优先发展。[5]（p14）1994年，《关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》提出每个县都要办一到两所重点中学。[6]（p716）在这些政策的引领下，大部分县域逐步形成了一所重点中学领航，其他普通高中随航的雁阵型教育格局。县域适度建立重点高中通过集中整合教育资源方式迅速改变高中教育水平落后局面，确保了部分学生获得有质量的普通高中教育，进而增加了学生接受高等教育的机会。

二是加速普及，多样发展阶段。20世纪末，我国基本完成了九年义务教育普及任务，而此时经济社会因高速发展需要更多专业人才。因此，相关政策的目标转变为提升县中数量和规模，并鼓励办学类型多样化。这一时期，我国并未专门出台针对县中教育的政策文件，更多的是杂糅于普通高中政策之中。如教育部印发的《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》与国务院印发的《2003—2007年教育振兴行动计划》都明确提出要扩大包括县中在内的普通高中的规模和数量，在发达地区的县域鼓励有条件的普通高中尝试与其他学校、社会力量联合举办民办普通高中。[7]（p16）[8]在教育政策的支持和县域经济的推动下，县中呈现出加速普及与多样发展特点，满足了区域内学生的学业需求，并成为联结城市与村镇的重要枢纽。众多学生通过县中获得接受高等教育的机会抑或进入就业市场，最终成为高素质劳动力反哺县域经济。

三是提质稳量，高质量发展阶段。随着县域内普及高中阶段教育目标的基本实现，我国县中教育进入了新的发展阶段。县中处于县域基础教育系统的顶端，可以带动县域义务教育的优质均衡发展，对服务国家乡村振兴和人才发展战略具有重要意义，所以国家对县域普通高中提出了更高要求。2021年，教育部联合九部门发布《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，明确指出要实现县中高质量发展的政策目标。县中高质量发展以满足人民群众的高质量教育需求为导向，遵循公平、均衡、协调、全面和可持续的发展原则，注重县中教育系统结构性升级和内涵式发展，提升县中的优质化程度和水平，最终达到“质”与“量”双重维度上的优质状态。

从以上三个阶段的政策目标演变中不难看出，当前时期县中发展已经由追求数量多、规模大的基底性目标转变为实现高质量发展的超越性目标。

（二） 侧重区域间均衡的政策理念

我国普通高中数量多且体量大，但区域间发展质量不平衡且区域内县市两级办学质量差距较大。为此，《计划》将区域间的均衡发展作为核心理念，要求“促进县中与城区普通高中协调发展，加快缩小教育差距”。[9]可以说，县中政策的价值理念侧重于补弱，通过从内涵和外延两方面提升教育质量，最终实现县中的多样化优质发展。

其一，资源均衡的外延式发展。在一定限度内，教育资源与教育质量成正比关系——充裕的教育资源是保证县中教育质量的必要条件。因此，县中的外延式发展侧重于实现人力、物力和财力等教育资源的合理化配置。目前，部分县中面临办学经费紧张、师资短缺、校舍紧张、设施老旧等资源性问题，这需要借助政府和社会力量，统筹平衡县域内部教育资源的投入和分配，保证省市与县域之间教育资源的底线性均衡。基于此，《计划》提出要“坚持高中教育资源配置向县中倾斜……加快改善县中办学条件”。[9]县中政策从教育资源角度保障县中教育的公平发展，缩小县中与市域中学的资源性差距，通过外部输入方式改善县中的物质条件和硬件建设，从而实现区域间普通高中的基础性均衡。

其二，优质均衡的内涵式发展。县中发展除了要增加对物的投入，侧重改善教育的外部环境；还要关注人的要素，注重教育软实力建设，从而实现教育系统的结构性变革。县中政策的均衡发展理念不是平均主义式的，而是在教育公平原则下不同中学的梯度性、渐进性优质发展。具体而言，依循区域均衡政策理念建构的县中样态应有清晰的办学方向、生成性学校文化、体系性课程结构、优质化课程教学、民主化学校管理等。可以说，所谓的优质均衡是县中达到区域教育底线性水平后实现的差异化、特色化发展，本质上是提高县中的教育质量水平和人才培养规格。这就要求县中教育资源的配置要实现更高水平的优化，聚焦教师职业能力的提升，开展满足学生成长需要的教学活动，建立参与性强的内部管理体制。

显然，县中振兴政策的价值理念包含优质和均衡两个维度，突出强调区域之间的均衡发展，侧重教育资源的合理配置，通过制定县中发展底线标准，构建托底式保障体系，进而在承认差异的基础上推动组织内部的良性改革，实现县中教育的特色化高品质发展

（三） 关注整体性协同的政策举措

县中振兴是涉及不同政府部门和利益群体的整体性问题，这意味着相关政策无法从单一层面取得成效，而要通过整体性协同推动进程。

一方面，实施一系列组合式举措。组合式举措有效关联了县中高质量发展的目标结构和政策理念，为实现县中振兴提供了有力支撑。一是重视生源质量和师资水平的提升。《计划》强调源头治理，从招生管理改革入手，落实公办和民办普通高中同步招生和属地招生政策，完善优质普通高中指标到校招生办法，平衡县中与城区中学的生源质量。同时，国家还在师资方面提出要及时补充县中教师缺口并提高教师待遇，加大师资培训力度，全面提升教学和管理水平。二是重视财政支持和物质保障。国家通过实施县中标准化建设工程，设立县中教育优质均衡的底线，确保县中具备良好的办学条件。《计划》要求各地政府加大对县中经费投入的倾斜力度，通过有效的资金支持和良好的办学条件为实现县中振兴奠定物质基础。可见，县中振兴政策以生源与师资双重保障、资源和治理相互支撑的组合式举措致力于破解县中发展面临的现实障碍。

另一方面，倡导多维度组织间协同。教育治理是一项复杂的系统工程，关涉多领域多部门。因此，县中振兴需要联合省市县各级行政、财政、教育等部门及中学、大学、社会团体等组织，协同推进各项事务。其一，侧重部门间协同合作。《计划》要求各部门明确部门职责分工，对县中发展的有关事项加强沟通协调，通过部门间协同，畅通教育行政机制，避免责任推诿而导致政策无法执行。其二，侧重政府间帮扶合作。《计划》提出要组织东部发达省份面向西部10省160个国家乡村振兴重点帮扶县开展组团式对口帮扶，旨在通过政府间支援，向帮扶县输入科学的教育治理理念，协调教育系统与其他社会系统的关系，以期提升县域政府治理现代化，进而推动县中发展。其三，侧重“U-S”合作交流。教育部要求部属高校的附属中学要面向100个县的100所县中开展托管合作项目以提升县中的管理和教学水平。高校通过校长选配、教师招聘、师资培训和教学管理等方面助力县中全面提质升级。通过“U-S”合作模式，县中可以引入更符合自身发展的办学理念、教学方式和管理方式，从而实现教育理论更新与实践变革。

可见，县中振兴的政策举措是以整体性协同为指向的，既通盘考虑了学校各要素的合理配置，也致力于建立部门间、区域间、校际间的合作联动机制。教育政策反映了一定时期内党和国家对教育事业发展的总要求，规定了教育事业发展的方向和原则，本质上是国家意志在教育领域的体现。从县中振兴的政策取向可以看出，国家希望在区域间均衡发展理念下，通过整体性协同实现县中高质量发展。当然，由于县中植根于特定的社会境遇之中，所以考察县中振兴问题还需在社会系统中审视其现实发展样态。

二、推进县中振兴的现实审视

教育对社会具有依附性，所谓教育自身的一些重要方面不是教育所特有，而是外部社会问题在教育领域中的特定延伸。[10]（p34）县中教育亦是如此，其发展嵌入经济结构、教育管理体制以及社会文化系统之中。我们审视县中振兴的现实状态时必须跳出“教育”的边界与“学校”的围墙，从社会系统出发，透过制度和组织的视角看待县中教育。

（一） 条块分割体制下教育资源的统筹困境

我国教育管理体制具有交叉管理和层级传导的“压力型”行政特征，形成了条块分割的典型结构——“条线”的下沉指令与“块内”嵌入需求之间存在固有张力。[11]（p25）以教育部门为例，上级教育行政部门对教育系统这条“线”具有目标设定权和检查验收权，可以自上而下地对机构内部进行事业安排。然而，执行上级政策以及维持地方教育组织运转必需的教育资源，则由作为“块”的地方政府统筹分配。这使得县域教育部门囿于有限权力和无限责任的矛盾境地，在推动县中振兴时陷入教育资源的统筹困境。

其一，县级政府统筹偏离，引发县中师资供给不足。县级政府享有行政区划内的高度权限，具有完整的职能和科层结构，有能力对区域公共事务进行统一管理，具有“块”的相对独立性。虽然县级政府完全具备统筹县中教育资源的能力，但事实上会出现统筹偏离，即教育资源不能有效、集中、合理地流入县中，最直接的表现就是县中教师供给不足。原因有二：一是县级政府偏好供给生产性公共产品，对作为福利性公共产品的县中教育投入不足。在财政总量不变的情况下，县级政府会通过控制县中教师编制总量来为生产性公共产品预留财政资金。当前，全国县中教师总体缺编7.7万人，3776所县中的师生比超过国家标准。[12]县中教师结构性缺编已成为阻碍县中可持续发展的关键所在。二是“以县为主”的管理模式让县级政府难以统筹更多资源投入县中发展。县级政府负责统筹县中教育经费，但中西部地区县级财政薄弱，主要依靠中央转移支付来满足县中基础性财政需要，故用于提升教师待遇、促进教师专业发展的教育经费难以统筹。于是，一些县中的优质师资会流动至办学经费充裕的省市地区抑或东部地区高中。在新师资进不来和优秀师资持续流失的叠加作用下，县中教师出现了老龄化加剧、学历层次低等结构性失衡现象，极大地阻碍了县中教育的良性发展。

其二，教育部门职责同构，导致跨区招生制度混乱。县中教育既要接受县级政府的全面领导，也要接受市县两级教育部门的直接管理。市县两级教育部门作为条块关系中的“条线”，具有高度同构的部门职责，都承担着提升区域内普通高中教育质量的责任。可以说，二者既是业务指导关系也是条线竞争关系，都将区域内的优质学生视为教育资源，从而争夺中考高分学生。由于市级教育部门拥有更大的政策制定权限，可通过制定跨区域招生制度抢挖县中优质生源，于是市直中学和区域超级中学通过区隔化校际招生，吸引了大量优质生源——在地方政府默许下通过提前批次招生、初中优质生源遴选免考招生、公私合营特殊招生等方式吸引县中优质生源。在县中教育资源统筹困难的情况下，跨区招生方式致使县中优秀生源流动失序，人为制造出相互割裂的教育空间，这不仅严重影响了县中的办学信心，也让县中的社会声誉直线下滑。

（二） 委托代理关系下教育治理的执行困境

委托代理关系是一种在信息不对称条件下形成的契约关系，“它是一个人或一些人委托另一个人或一些人，根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”。[13]（p41）县中振兴涉及多级政府、多个部门的协同合作，中央政府无法掌握地方的全部教育治理信息，因此在政策实施过程中会将部分权力让渡给地方政府，形成多重委托代理关系。地方政府和教育部门具有区域教育治理权力和信息获取的相对优势，但在委托代理关系下容易产生机会主义行为，导致县中治理的执行困境，具体表现在两个方面。

一方面，界别机会主义下县中发展的短视替代行为。县中振兴既是一个系统工程也是一项长期工作，需要围绕教育管理机制、学生培养方式、教育教学模式、教师专业发展等实现多维度提升，具有时间周期长、复杂程度高和成果见效慢的特点。当前对县中发展的评价指标具有经济性和外显性，更侧重校园面积、生均空间、硬件设施等物化指标。受此影响，县中振兴工作并未被视为政府的中心工作，反而经常被经济逻辑所裹挟。一是县中政策执行偏重经济理性而忽视公共理性，常以经济发展规律治理县中振兴问题。执行主体会选择性落实政策要求，侧重开展校园基础设施更新、新校区建设等兼具经济功能的工作，而对教师素养提升、育人模式改革、学校管理方式变革、招考测评制度等教育系统性问题重视不足。如有县级政府斥资7.1亿建设豪华高中，却缺乏高质量师资与现代化管理模式，仍旧难以提升办学水平。[14]二是与县中振兴关联的行政机构以目标变更为手段，通过任务重整、自降对标绩效的方式，利用督导部门的视角缺陷完成考核要求。可以发现，县中发展聚焦生产性指标，注重教育的物质投入，忽视了其他影响教育质量的要素，偏离了学校教育规律。

另一方面，竞争性机会主义下县中发展的附和应声行为。由于县中管理者遵循向上负责工作机制，因此会表现出附和上级部门的机会主义倾向，更有甚者会以非理性方式决定县中发展事项。随着教育政策要点转变或上级部门管理重点调整，县中在发展过程中可能出现前后脱节的状况，难以实现稳定有序发展。以县中集团化办学为例，为响应省市教育部门倡导，县级教育部门成立了以“县一中”为主体的教育集团，采取高度一体化管理模式。然而，具有不同办学理念、管理方式、办学水平和师资质量的县中聚合为教育集团，既增加了集团管理的协调成本，也使优质县中面临教育资源稀释和教育质量下行的风险。[15]（p34）竞争性机会主义带来的附和应声行为使县中发展脱离了教育治理的专业逻辑，走向运动式治理的行政逻辑。这导致县中的教育理念、管理模式和运行制度的连续性消失，常疲于应对各种前后矛盾的非教育性改革，极大地影响了教育质量。

（三） 社会声誉现实下教育生态的失衡循环

声誉制度是主体将对自身有价值的服务与对社会有价值的服务捆绑而形成的制度形态，在一定程度上影响着制度对象的价值选择和行为倾向。“一个人或一个组织的声誉是在不同群体和个人相互作用过程和共同承认的基础上建立起来的。”[16]（p252）在特定区域的声誉制度下，教育部门、师生与家长形成了一致的价值判断——以成绩作为评价学校办学质量的核心标准。近年来，县中因无法在高考中取得竞争优势而被社会群体排斥，致使社会声誉严重下滑，进而让教育生态陷入失衡循环。

其一，县中社会声誉衰败加剧学校阶层分割，引发县中教育生态失衡。学校分割现象是指学生由于阶层、性别或其他先赋性因素导致其在学校系统中的不平等分布，尤其是特定群体在学校的过度集中。由于县中办学质量下滑和省市优质中学“汲取型分层”，县中存在较为明显的阶层分割现象，即集中了更多社会经济条件较低的学生。[17]（p49）这表明社会经济条件较差家庭的学生无法向上获得优质教育资源，逐渐集中于办学质量相对较差的学校，使生源状况偏离正态分布态势，进而让县域教育生态陷入失衡困境。一方面，县中学生降低了对未来的正面预期。学校的社会经济地位异质性越低，学生的高等教育期待也越低。[2]（p69）县中生源主要由社会经济地位相对较低家庭的学生构成，其接受高等教育意愿偏低，容易出现学习动机不足、态度消极等负面情况。另一方面，部分县中学生会在学习生活上表现出消极行为。受社会遵从功能影响，县中学生极易在传染效应下出现消极学习行为，进而产生较低的学业自我概念和较差的学习认同结果。部分县中学生甚至产生了反智主义观念，将不努力学习视为看透社会本质、抗衡社会不公正的方式。

其二，县中社会声誉修复加深学生片面发展，致使县中生态螺旋下降。声誉是社会承认逻辑的产物，因此进行声誉修复的组织必须合乎情理和法理，即组织必须向社会中心制度靠拢。[16]（p268）县中意识到社会声誉衰败后产生了强烈的修复意愿，迫使自身向高考靠拢，希望通过培养高分考生获得社会认可。于是，学校倾向于加快教学进度、主抓重点学生，欲借助名校大学生的信号功能提升社会地位，修复社会名誉。然而，由于教师教学水平不高、学生学业基础较弱，高强度、快节奏的知识教育模式不仅让重点学生难以取得更高分数，更严重的是大部分学生因学业需求无法得到满足而处于更加不利的地位，致使学生学业水平非均衡化发展，这反而加剧了县中教育的衰退。此外，国家帮扶县中发展的补偿性政策也容易被外界诟病，从而增加县中修复社会声誉的难度。至此，县中教育生态陷入了螺旋下降的涡流，即“社会声誉下滑—优质生源流失—非均衡重点培养—整体学业表现不佳—社会声誉加剧下滑”。

三、县中振兴的未来发展理路

教育是深嵌于社会的构件，这意味着我们在厘清县中振兴的发展理路时，既要关注教育领域的综合改革，如县中的教学改革、管理改革以及育人模式变革；也要获得社会领域的合力支持，如县中的政策保障、制度优化和社会参与，如此才能促使县中真正实现振兴。

（一） 一体分层设计县中发展政策

县中面临的问题看起来相似度高实则内部差异极大，因此教育部门应进行一体分层的政策设计，即由国家设定县中发展的底线性指标，确保县中均衡发展；省市依据社会和教育发展情况，在实现底线性指标基础上制定适合县中发展的政策体系，追求县中高质量发展。

首先，客观分析县中整体建设水平和外部形势。县中振兴政策的完善和落实前提是评估县中的内外部环境，以便协调各方利益，明晰执行限度。一是构建县中建设发展评估指标体系，判断其发展的基本情况、突出问题和薄弱环节，包括师资状况、管理样态、学生培养质量等。二是客观评估地方政府的财政能力。省级政府应建立地方公共事务财政负担能力的评估指标体系，全面系统地评估各级政府的财政负担能力以及推进县中高质量发展面临的财政压力，为明确调节各级政府权责关系提供参考。如此可以确保省市政府、教育部门明晰县中的真实样态，摸清条块之间不同部门的能力限度，为完善一体分层的县中振兴政策铺设基础。

其次，国家对县中发展进行一体化政策设计。国家应对县中发展设立底线性和基础性目标，通过一体化政策设计减少条块关系下县中政策执行的波动性，防止政策空转和走样，从而保障区域间县中教育资源的基本均衡。一是建立县中经费保障制度，规定省市县三级政府在县中经费投入方面的具体指标，解决县中教育经费的统筹难题。二是稳定县中基本师生比，优化县中教师的年龄结构，保证县中教师的配置合理。在教育部直属师范院校中推行“县中专项计划”，采取独立培养、联合培养等方式向县中输送高质量优质师资，破除县中师资供给不足困境。三是设置县中发展禁区，规范县中办学行为。国家应对县中的裁撤与合并予以监督，禁止豪华学校建设和随意撤并县中情况，使县中摆脱区域经济发展利益的控制。

最后，科学设计县中高质量发展的分类政策体系。基于一体化政策，市县级政府应根据县中发展状况设计分类分层政策体系，促进县中的优质均衡发展，缓解由职责同构引发的市县竞争。其一，各地市应准确研判下辖各县的县中发展水平，依据县中发展指标体系进行分级，并通过财政支持、编制倾斜、对口帮扶等方式给予不同力度的政策支持。其二，各地市依据国家的标准性要求自主设定县中发展中长期规划，充分保证县中政策的灵活性和持续性。其三，各县中应通盘考虑所在县的生源和师资情况，基于现实情况设定学校发展目标和模式。根据学生实际情况，县中需及时调整教学模式和培养预期，开展适合大多数学生的教学活动，避免盲目追求声誉修复而偏离教育规律。一体分层政策设计从制度层面规范了条块之间的权责结构，有助于打破县级政府统筹教育资源的障碍，使县中朝高质量优质均衡方向发展。

（二） 协同联动优化制度运行环境

县中高质量发展是复杂系统下的教育治理问题，相关部门和组织需将县中振兴视为关乎自身利益的整体性问题，通过协同联动机制为县中振兴提供优良的制度环境。

一方面，基于不同层级之间的纵向权力结构，健全上下一体的联动机制。为系统解决委托代理关系下机会主义行为和条块分割机制下资源统筹困境，县中振兴政策在实施过程中需建立上下一体的联动机制——在统一制度安排下实现多层级部门的纵向衔接，减少利益耗散形成协同系统。协同系统包括协同意愿、共同目标、信息沟通等三个基本要素。[18]（p29）县中振兴的联动机制建立也应包括三个方面：一是上级政府应在权责明确前提下将控制权合理下放到下级政府，以激发下级政府的协同意愿。例如以组合方式将县中振兴项目的目标设定权、检查验收权和激励分配权有限合理地分配给下级政府，提高下级政府协同治理的积极性，化解聚焦于县中发展的竞争行为。二是教育行政部门应在垂直传导机制中阐释县中振兴政策，以实现与县级教育部门的目标融合。这将使机会主义下政策的选择性执行转变为认同政策目标理念后的“适应性执行”，继而减少应声附和行为和短视替代行为。例如，通过发布会、网络媒体、新闻报道等方式对政策进行细致解读，让县级教育部门理解并认同县中振兴政策的目标、理念和措施，进而形成目标和价值共识。三是教育行政部门应完善政策信息的上下级传递机制，以实现政府层级间信息的畅通传递，降低信息损耗和沟通成本，消除委托代理制度下信息阻塞的弊端。上级教育部门必须关注地方政府的政策反应与诉求，了解其合理的政策要求与期待。不同层级教育部门通过协同意愿共生、目标理念共融、政策信息共享方式形成上下级组织的联动机制，有利于解决由条块分割和委托代理关系引发的冲突行为。

另一方面，基于不同组织之间的横向权力结构，完善跨组织的横向协调机制。教育资源统筹是县中振兴过程中尤为重要的环节，关乎县中优质均衡政策理念和高质量发展政策目标的真正实现。这涉及市县绝大多数行政组织，包括教育、财政、人社、发改、编办等，因而需完善横向协同治理机制。一是形成教育行政组织负责统筹、其他组织协助管理的横向组织协调关系，提升县域层面教育资源的统筹水平。其中，教育部门负责县中振兴的统筹管理、规划和指导，在事关县中发展的核心政策制度，如招生政策、教师流动、学校管理等方面具有实质决策权，以解决跨区招生制度混乱、教育资源流动失序等问题。二是开展教育管理队伍素质提升工程，提高业务管理水平和行政效率。县级政府需提升教育管理岗位的准入水平，确保管理者的能力适配度高，熟悉教育发展规律和县中发展问题，避免政策实施过程中的非理性或非教育性决策。

纵向衔接机制能确保地方政策与国家意志保持一致，防止因机会主义和信息疏漏而导致的政府行为偏差；横向协同机制则能提升县域部门的统筹水平，确保县中教育资源不会因条块分割而难以高效聚合。

（三） 社会参与拓展县中改革路径

社会公共事务的有效治理必须明确全过程人民民主原则，确立人民在公共事务中的主体地位。我国的全过程人民民主的参与实践具有渠道多层次、环节全链条、类型多样化和参与实践全覆盖特征。[19]（p20）县中振兴作为关乎众多家庭利益的重大教育问题，需要教师、学生、家长等相关利益群体参与共同治理。

其一，搭建多中心治理机制。现行教育管理结构是由单一主体负责的垂直管理机制，即教育部门命令学校管理者，学校管理者监督教师，让不同个体参与学校治理的机会随等级降低而依次减少。[20]（p23）在这种自上而下的支配性结构中，学生、家长、学者及社会组织等相关利益主体被排除在管理机制之外，难以在县中振兴过程中发挥应有价值。基于此，我们应以全过程人民民主为治理理念，致力于建构多中心治理机制，形成共享型权力结构，从而实现多元主体治理权力的均衡配置。这意味着县中治理的机制和过程要以民主协商共治为核心，让相关利益群体平等参与公共事务治理。一方面，教育部门要摒弃单向度垂直管理思维，向多元主体开放参与重大问题的决策机会，在制度设计上保证全方面、全方位参与，实现从权威型管理向多元型治理的变革，形成县中治理和个体权利之间的平衡。另一方面，学校要将县中振兴视为发展基层民主的重要场所，健全教职工代表大会制度、学生代表参与公共治理制度、家长委员会参与学校治理制度等，维护多主体的根本权益。学校治理结构要将少数人转移为多数人，让多元主体可以真正参与制定县中招生政策、教师轮岗流动制度、县中培养目标和模式等公共事务。

其二，开放多主体参与渠道。让多元主体参与县中振兴相关决策的制定、执行和监督过程，形成行动者与制度决策的互动同构关系。一方面，教育部门可搭建由部门负责人、学校管理者、教师、学生、家长等主体共同参与的议事机构——县中治理委员会。多元主体围绕学校治理重大议题进行民主征集、民主协商、民主表决、民主监督，而不是旁观的实践者和沉默的大多数。[21]（p50）如由县中治理委员会对有关县中分级教学的标准、教学进度等议题进行民主协商和决策。另一方面，县中应完善公共政策执行的信息反馈和监督评议机制，通过建立互联网+大数据平台、引入第三方评估机构、举办听证会和质询会等方式，保证县中利益涉及者知晓政策的进展和动态，并监督政策执行的质量。除此之外，县中还应加强与行业内外的合作，既与教育专业人员、教育组织进行合作，也与社区、媒体等组织进行跨界联合，最大程度获取社会支持。通过多元主体参与治理的方式，县中可以有效处理个体利益、集体利益和社会利益之间的冲突。更重要的是，县中治理主体将辐射相关利益群体，从而发挥以自身为中心的正向调节作用。这有利于县中改善优质师资和生源流失状况，遏制学校生源的阶层分割，引导民众对县中形成稳定信任，进而逐渐修复社会声誉和教育生态。

在建设教育强国、推进教育现代化的关键时期，如果我们仍然囿于教育系统内部改革，县中会面临低质发展的自我复制问题，从而陷入系统性衰败的循环。因此，我们必须回应国家政策取向，正视教育治理机制对县中发展的阻滞作用，整体推进教育系统协同改革，通过民主协商、多中心治理方式增加社会支持，进而真正实现县中振兴。

注释：

①参见张志勇：《国家教育治理视野下的县中教育振兴路径》，载《教育学报》2022年第5期；周秀平，杨玉 春：《县中振兴中的跨区域中考招生治理》，载《教育学报》2022年第5期；王新凤：《高等教育机会获得视角中 的县中困境及其应对》，载《教育学报》2022年第5期。

参考文献：

[1]教育部.加强县域高中建设，坚决制止违规跨区域掐尖招生行为[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/2021/2021_zl25/bd/202104/t20210401_523927.html，2021-03-21/2023-10-18.

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